Compte rendu analytique officiel de la séance du 27 juin 2006 : Office européen de police

M. LE PRÉSIDENT.- L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l’approbation du protocole du 27 novembre 2003 établi sur la base de l’article 43, paragraphe 1, de la convention portant création d’un Office européen de police (convention Europol) modifiant ladite convention.

Mme GIRARDIN,ministre déléguée.- L’Office européen de police, ou Europol, a pour but d’améliorer l’efficacité des services de police européens et leur coopération, de manière à prévenir et à combattre le terrorisme et les formes graves de criminalité internationale : du trafic, à l’origine jusqu’au terrorisme, aux homicides volontaires, au trafic d’armes ou à la criminalité informatique et à la criminalité contre l’environnement. Aujourd’hui ses missions essentielles sont l’échange d’informations, l’analyse et un soutien opérationnel aux services nationaux de police. La compétence de l’office peut s’exercer dès lors que deux États membres de l’Union au moins sont concernés et qu’une organisation criminelle est impliquée. Prévu dans le traité de Maastricht, cet office a été créé par une convention du 26 juillet 1995, entrée en vigueur en octobre 1998, et révisée par cinq protocoles successifs, dont celui du 27 novembre 2003, que la France n’a pas encore ratifié. Fruit d’une initiative danoise, ce protocole veut permettre à Europol de jouer efficacement son rôle de pivot de la coopération policière européenne, en simplifiant et en améliorant certains procédures. Le protocole prévoit, « [...] lorsqu’il y a raisonnablement de croire qu’une organisation criminelle est impliquée », la possibilité de contacts directs entre des services nationaux et Europol, la consultation directe, mais limitée, du systèmed’informations Europol (S.I.E.) par ces services nationaux, la simplification des modalités de création des fichiers de travail à des fins d’analyse, et le renforcement du contrôle des demandes de données, notamment par le renforcement du rôle du Parlement européen vis-à-vis d’Europol. Ainsi, le Parlement pourra entendre un représentant de la Présidence du Conseil de l’Union européenne, éventuellement assisté du directeur d’Europol, sur toute question liée à l’office. En outre, la coopération avec Eurojust sera renforcée. L’entrée en vigueur de ce protocole aura lieu quatre-vingt-dix jours après que le dernier État membre a notifié au Conseil l’accomplissement des procédures constitutionnelles requises pour son adoption. Fin mai, cinq État membres, outre la France, étaient encore dans cette situation. Ce protocole devrait renforcer le rôle opérationnel d’Europol au service de la coopération policière en Europe. C’est pourquoi les chefs d’État et de gouvernement européens ont souligné à plusieurs reprises depuis les attentats de Madrid de mars 2004, l’urgence qui s’attache à son entrée en vigueur. Telles sont les principales observations qu’appelle ce texte. Dans la mesure où il comprend des dispositions de nature législative, il vous est soumis en vertu de l’article 53 de la Constitution. (Applaudissements.)

M. ROUVIÈRE,rapporteur de la commission des Affaires étrangères.- L’Office européen de police, dit Europol, créé en 1995 par les quinze membres de l’Union européenne de l’époque pour renforcer leur coopération en matière de lutte contre les formes les plus graves de criminalité internationale, a rapidement vu sa légitimité reconnue, notamment en raison de la qualité de son travail. La pression accrue de la criminalité transfrontalière a conduit à renforcer déjà, par deux fois, ses compétences. Ce texte, très important, est donc le troisième à accentuer le caractère opérationnel d’Europol, en procédant à une série de modifications ponctuelles. Il manifeste la reconnaissance, par un nombre croissant d’États membres, de l’efficacité d’Europol. C’est le cas de la France, initialement réservée face à cette institution, et qui manifeste aujourd’hui une vision plus positive de son action. M’étant rendu personnellement au siège d’Europol, à La Haye, le 15 mars, j’ai mesuré l’efficacité de la synthèse des informations fournies par les États membres et je me réjouis que ce texte étende les capacités de consultation des nombreux fichiers d’informations constitués par Europol. J’ai hélas constaté aussi que la France y était sous- représentée numériquement.

M. HAENEL.- C’est vrai !

M. ROUVIÈRE,rapporteur.- L’Office se présente comme un outil irremplaçable pour l’échange d’informations entre États membres, auxquels sont joints sept pays ayant conclu des accords de coopération avec cette institution : le Canada, les États-Unis, l’Islande, la Norvège, la Suisse, la Bulgarie et la Roumanie. En outre, des accords « stratégiques », permettant des actions communes, ont également été passés avec la Colombie, la Russie et la Turquie. Enfin, Europol travaille en liaison étroite avec Interpol. L’Office occupe désormais une place centrale dans la lutte contre la criminalité internationale, et constitue un pôle majeur de regroupement d’informations sur les criminels et les trafics dans lesquels ils sont impliqués. Son action contre la cybercriminalité mérite d’être soulignée car cette forme moderne de la criminalité ne cesse de croître. Il faudra donc former des cyber-policiers. Pourriez-vous, madame la Ministre, faire le point sur ce dossier ? La commission des Affaires étrangères souhaite que la France, qui tire un grand bénéfice, pour ses enquêtes, des informations synthétisées par Europol, y renforce sa présence en personnels. Seuls 37 employés sur 500 sont français, ce qui est peu au regard de la contribution financière de notre pays qui se montait à 8 millions, sur un total de 63 millions, ce qui en fait le troisième contributeur, après l’Allemagne et le Royaume-Uni. Avant de conclure, je veux dire, une nouvelle fois, que je souhaite que le gouvernement nous présente, tous les ans ou tous les deux ans, un bilan de l’application de ces conventions. Comme l’a dit M. Ralite tout à l’heure, tous les ministres nous disent leur accord, mais rien ne suit. Il faudrait que cela change, car ces textes sont votés dans l’enthousiasme et, ensuite, nous n’en entendons plus parler. Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Affaires étrangères vous demande d’adopter ce protocole modificatif. (Applaudissements.)

M. HAENEL.- Je voudrais faire trois observations concernant le rôle du Parlement français en matière européenne, observations ne vous sont pas personnellement destinées, madame la Ministre, mais qui illustrent ce que le Conseil d’État stigmatise régulièrement dans ses rapports sur les administrations française et européenne. Tout d’abord, pourquoi avoir tant tardé à présenter ce projet de loi ? Alors que le protocole a été adopté par le Conseil de novembre 2003, ce n’est qu’en décembre dernier que le projet de loi autorisant son approbation a été déposé sur le Bureau du Sénat. Fallait-il réellement deux années à vos services pour rédiger l’exposé des motifs ? J’ai tendance à croire que ce retard est surtout dû au désintérêt de l’administration française pour tout ce qui concerne l’Union européenne. D’autant plus que j’ai relevé une curieuse coquille dans l’exposé des motifs qui fait référence « au traité sur la Constitution européenne qui sera soumis à la ratification par voie référendaire au printemps 2005 ». Je doute que vos services ignorent le résultat du référendum. J’en déduis donc que ce projet de loi sommeillait dans les tiroirs du ministère depuis plusieurs mois. Vérification faite, le Conseil d’État a rendu son avis le 8 décembre 2005, le Conseil des ministres a adopté le projet de loi le 11 janvier 2006 et l’a déposé sur le Bureau du Sénat le même jour. Étant donné que ce texte doit encore être examiné par l’Assemblée nationale, il aura fallu au moins trois ans pour approuver une simple convention. Vous conviendrez qu’au moment où la France traverse une période assez délicate au niveau européen, cette attitude n’est pas de nature à améliorer l’image de notre pays auprès de nos partenaires d’autant que la quasi-totalité des autres États membres ont déjà approuvé ce protocole et que notre pays est régulièrement montré du doigt à Bruxelles. Dans ces conditions, il ne faut pas s’étonner que notre pays, qui est le troisième contributeur au budget d’Europol n’arrive qu’au sixième rang des nationalités qui composent le personnel de cet office et qu’aucun Français n’occupe un poste de responsabilité. Ma deuxième remarque porte sur la place réservée aux questions européennes dans notre Assemblée. La plupart des sujets évoqués en séance publique présentent une dimension européenne. C’est le cas des conventions européennes, des projets de loi de transposition des directives mais aussi d’un grand nombre de projets ou de propositions de loi. Or, la plupart du temps, l’aspect européen est largement occulté dans nos débats. Il en va ainsi des textes qui ont fait l’objet, avant leur adoption, de résolutions adoptées par notre Assemblée. Ainsi, le protocole sur lequel nous nous prononçons a fait l’objet, lors de son élaboration, d’une proposition de résolution, qui a été adoptée par la commission des Lois du Sénat. Son rapporteur était notre collègue Türk, ancien président de l’autorité commune de contrôle d’Europol, qui connaît bien ces questions. Or, il n’est fait nulle part mention de ces travaux du Sénat. Tout se passe comme si nos travaux antérieurs n’avaient pas existé. Nous avons trop souvent le sentiment d’être saisis pour la forme sans qu’il soit tenu compte de nos résolutions. L’Assemblée nationale vient de modifier son Règlement afin de mieux prendre en compte la dimension européenne. Dorénavant, les rapports faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines couverts par l’activité de l’Union européenne comporteront en annexe des éléments d’information sur le droit européen applicable ou en cours d’élaboration, ainsi que les positions prises par l’Assemblée par voie de résolution. Devrons- nous suivre son exemple et réviser notre Règlement pour modifier nos pratiques ? Ma dernière observation concerne la place des Parlements nationaux dans le contrôle d’Europol. C’est en effet sur cette unique question que portait la résolution adoptée par notre Assemblée. Ce protocole est issu d’une initiative du Danemark. Lorsqu’il a été déposé devant le Conseil, le texte initial prévoyait la création d’une commission composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux pour « examiner les questions liées à Europol ». La création de cette commission avait été proposée par la première conférence interparlementaire de La Haye sur Europol qui s’est tenue en juin 2001. Toutefois, au cours des négociations au sein du Conseil, le contrôle par les parlements nationaux a été supprimé. C’est pourquoi le Sénat avait adopté une résolution « appelant le gouvernement à s’opposer à l’adoption de ce texte tant que n’aura pas été inscrite une disposition permettant la création d’une commission, composée en particulier de parlements nationaux, chargée d’examiner les questions liées à Europol et de procéder à la comparution du directeur d’Europol ». Notre représentant permanent auprès des institutions européennes a tenté, sans succès, de réintroduire cette disposition afin d’associer les parlements nationaux au contrôle d’Europol. Nous n’avons pas eu satisfaction mais la France a obtenu une déclaration précisant que l’adoption de ce protocole est sans préjudice des droits des parlements nationaux et de futurs arrangements concernant le contrôle des activités d’Europol par le Parlement européen et les parlements nationaux. L’idée que ces derniers soient associés au contrôle des activités d’Europol est largement partagée. La coopération policière porte sur des questions très sensibles qui touchent directement les droits des personnes. C’est pourtant sur ces questions de sécurité et de justice que les attentes de l’opinion publique sont les plus fortes et qu’elle trouve, à juste titre, que l’Europe n’en fait pas assez. Vous conviendrez, madame la Ministre, que dans une démocratie il est légitime que le Parlement exerce un droit de regard sur les services de police. Au demeurant, tout le monde s’accorde sur la nécessité d’associer les parlements nationaux aux contrôles d’Europol : la Commission européenne, le Parlement européen, l’Assemblée nationale et les autres parlements, notamment britannique, néerlandais ou danois. En outre, la Constitution européenne prévoyait d’associer le Parlement européen et les parlements nationaux au contrôle d’Europol et le ministre de l’Intérieur lui-même, M. Sarkozy, s’était prononcé en ce sens lors d’une audition au Sénat. Je dois avouer ma surprise et mon inquiétude à l’égard des actuelles discussions européennes sur l’avenir d’Europol et de la position du gouvernement. La présidence autrichienne a lancé un débat sur l’avenir d’Europol : parmi les pistes évoquées figurent le remplacement de la convention institutive d’Europol par une décision du Conseil, l’élargissement de ses compétences et l’accroissement de son rôle opérationnel. Cette réflexion a donné lieu à des conclusions adoptées lors du dernier conseil « Justice et Affaires intérieures » des 1er et 2 juin derniers. Or, on ne trouve à aucun moment et dans aucun document une référence quelconque au contrôle démocratique d’Europol par les parlements nationaux, qui, au contraire, se verraient privés du droit d’autoriser ou non toute modification de la convention Europol. Je voudrais donc savoir si le gouvernement entend respecter ses engagements en faisant valoir la nécessité d’un contrôle d’Europol par les parlements nationaux, question d’autant plus importante que les activités de l’office européen de police vont prendre un caractère de plus en plus opérationnel. L’Association des Parlements nationaux n’est pas une question accessoire, c’est une condition de la légitimité d’Europol. Un tel organisme ne peut demeurer hors d’un véritable contrôle. D’une manière plus générale, la réhabilitation de la fonction politique et parlementaire dans notre pays passera nécessairement par un rééquilibrage institutionnel qui donnera au Parlement sa juste place de façon que les suggestions et critiques du Sénat et de l’Assemblée soient entendues par le gouvernement et prises en compte par les administrations. Je n’aurais pas été dans mon rôle et dans mes responsabilités de parlementaire si j’avais passé sous silence les constatations que j’ai faites à l’occasion du protocole modifiant la convention Europol.

Mme GIRARDIN,ministre déléguée.- Sur 25 États membres d’Europol, l’Irlande, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède, la Belgique et l’Allemagne n’ont pas encore ratifié le présent protocole. La France n’est donc pas à pointer du doigt pour son retard dans le processus de ratification. Ce protocole n’a certes attribué aucun droit de regard aux Parlements nationaux, mais le gouvernement démocratique de l’office s’est vu élargi et renforcé par les articles 32 bis et 34 de la convention. Ce contrôle sera renforcé via un accès des documents de l’office au public, l’article 32 bis obéissant à l’impératif de transparence et de contrôle démocratique prôné par l’Union. En outre, le nouveau article 34 dispose que le Parlement européen sera destinataire d’un rapport annuel sur les travaux d’Europol, et qu’il pourra entendre le commissaire en charge de la justice-affaires intérieures ainsi que le directeur d’Europol sur l’action de l’office. Ensuite, les travaux en cours sur l’avenir d’Europol, peuvent contribuer à vous rassurer. Ils partent du constat que les trois protocoles successifs visant à améliorer l’action de l’office ne sont toujours pas entrés en application faute de ratifications. Ils portaient pourtant sur l’extension de la compétence d’Europol au blanchiment et sur sa participation aux équipes communes d’enquête, qui visaient à lui permettre de lutter plus efficacement contre le crime organisé. L’office ne peut plus se permettre un perpétuel décalage entre ses moyens et le dynamisme de la criminalité organisée. Une réflexion sur son avenir a été lancée, notamment sur le cadre juridique même de la convention. Le conseil justice-affaires intérieures des 1er et 2 juin a décidé la ratification de trois protocoles et leur mise en oeuvre avant la fin 2006. Au début de 2008, les États membres entameront une réflexion visant à améliorer le fonctionnement d’Europol. Jusqu’à présent, la France est en tête des utilisateurs d’Europol - fichiers, échanges multilatéraux - son bureau de liaison est le plus actif. En 2005, elle a mené grâce à l’office des enquêtes qui ont conduit à des arrestations et au démantèlement de nombreux réseaux. La discussion générale est close. L’article unique du projet de loi est adopté.

Source : Site du Sénat