Union Européenne : Préoccupations concernant le rapprochement des politiques d’asile et de gestion des flux migratoires

INTRODUCTION

Dans sa précédente note « Lourdes menaces sur le droit d’asile en Europe» de février 2004, la CFDA s’inquiétait d’une tendance à la déresponsabilisation de l’Union européenne par rapport à ses obligations internationales. Le premier volet de la politique d’asile de l’Union était alors en voie d’achèvement et les principes relatifs à la protection des réfugiés étaient déjà progressivement écartés au nom de la recherche de l’efficacité des dispositifs de contrôle des flux migratoires.

La présente note fait le point sur les directives et règlements communautaires en matière d’asile adoptés depuis 1999 en application du programme dit « de Tampere » en référence à un sommet de la présidence finlandaise (voir p. 4 : Système commun d’asile).

L’aboutissement de ce programme et le lancement en novembre 2004 du programme « de la Haye » qui définit les axes de travail de l’Union dans les domaines de l’immigration et de l’asile jusqu’en 2010 confirment les inquiétudes de la CFDA.

Définitivement bouclé en décembre 2005 avec l’adoption de la directive relative aux procédures d’asile, le dispositif normatif commun pour l’application du droit d’asile à l’intérieur de l’Union s’avère très décevant au regard des impératifs de protection. Lorsqu’il ne menace pas directement les droits des demandeurs d’asile comme le font certaines dispositions de la directive relative aux procédures, vivement critiquée par la plupart des observateurs, il ouvre la voie à l’abaissement des standards sur la base des minima pratiqués dans les Etats membres les moins généreux, comme la directive sur l’accueil des demandeurs d’asile, ou entraîne de graves inégalités de traitement entre les demandeurs d’asile selon l’Etat membre où leur requête est traitée : c’est le cas du règlement Dublin II.

La seconde partie de cette note (v. p. 10 : II Dimension extérieure) dresse un état des lieux des principaux dispositifs, lancés ou en discussion depuis l’adoption du programme de La Haye, qui, dans le cadre de la gestion à distance par l’Union de ses frontières, menacent les principes de protection rappelés par le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR). En particulier, le chapitre consacré à la Dimension externe de la politique d’immigration et d’asiledu programme de La Haye valide le processus d’« externalisation » par l’Union de sa politique d’immigration et d’asile.

Plusieurs événements qui ont marqué l’actualité en 2004 et 2005 ont précipité les avancées de ce processus. Ainsi, à la suite de plusieurs épisodes d’échouages spectaculaires sur les côtes sud de l’Italie de boat people en provenance de Libye (2004), les ministres allemand et italien de l’Intérieur ont proposé de retenir migrants et demandeurs d’asile hors des frontières européennes, notamment en Afrique du Nord, dans des « centres d’accueil » avant de décider de les laisser accéder au territoire de l’Union [1]. Si elle n’a pas été retenue, cette proposition a réouvert le débat sur les « camps d’étrangers hors d’Europe » déjà amorcé en 2003 par le Premier ministre britannique [2].

Ensuite, en 2005, plusieurs Africains sont morts lors de tentatives de franchissement des frontières hispano-marocaines de Ceuta et Melilla, victimes des balles tirées par les polices marocaine et espagnole. Les Etats membres ont rapidement réaffirmé leur volonté de coopération avec les Etats d’Afrique sub-saharienne, d’Afrique du Nord et d’Europe sur le contrôle des flux migratoires. L’Espagne, la France et le Maroc ont organisé à Rabat une conférence interministérielle en juillet 2006 sur développement et immigration. Dans les conclusions finales, les grands axes de la coopération annoncés n’innovent en rien. D’une part, dans le domaine du développement des pays de départ des migrants, l’absence de financements propres laisse peser de sérieux doutes quant à la sincérité des objectifs. D’autre part, dans le domaine de l’immigration irrégulière, un accent particulier est à nouveau mis sur la nécessité de « mettre en place des systèmes efficaces de réadmission dans l’ensemble des pays concernés ».Mais surtout, les questions relatives à la protection, l’asile et les réfugiés ont été totalement ignorées des discussions malgré les recommandations du Haut Commissaire des Nations unies pour les Réfugiés, Antonio Gutteres, de « veiller à ce que les mesures prises pour restreindre la migration irrégulière n’empêchent pas les réfugiés d’obtenir la protection internationale dont ils ont besoin et à laquelle ils ont droit ».

Devant ce bilan, les raisons d’envisager avec optimisme l’avenir sont peu nombreuses. Toutefois, certains changements institutionnels peuvent infléchir les tendances actuelles : ainsi le passage à la procédure de co-décision, qui renforce le pouvoir du Parlement européen dans ces matières, ouvre des perspectives nouvelles. Au vu de certaines de ses récentes prises de position, le Parlement, qui a été presque totalement dépossédé du droit à la parole lors des discussions relatives aux textes adoptés entre 2000 et 2004, pourrait regagner en influence dans la défense des droits fondamentaux et du droit d’asile. Sa condamnation des expulsions collectives de migrants par l’Italie vers la Libye en 2005 [3] , la résolution adoptée en 2006 pour dénoncer les conséquences du règlement Dublin II [4], le recours formé devant la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) pour demander l’annulation de plusieurs dispositions de la directive relative aux procédures d’asile (v. ci-après : I-2 : une nécessaire révision du règlement Dublin II) sont autant de signes encourageants.

Des signes auxquels il est indispensable de donner un écho, pour contrebalancer l’influence croissante d’un discours qui tend à convaincre, en Europe comme en France, qu’il y a de plus en plus de « migrants clandestins » et de moins en moins de personnes ayant besoin de protection. Témoignent de l’influence de ce discours non seulement la chute spectaculaire des demandes d’asile enregistrées dans les pays industrialisés (pour l’Union : - 16% entre 2004 et 2005) mais aussi le fait que les responsables français, plutôt que de se féliciter que leur pays reste le plus accueillant d’Europe en 2005 avec 50 000 demandes, déplorent ce score.

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