Pour une évaluation critique de la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant le recrutement des groupes terroristes – Combattre les facteurs qui contribuent à la radicalisation violente (COM/2005/0313 final)

Contexte

La période de l’immédiat après-11 septembre a vu se développer une pléthore d’activités au niveau de l’Union européenne. Parmi ces activités, celles visant à la réévaluation de l’« espace intérieur » européen en tant qu’origine possible de la menace terroriste n’ont émergées que relativement lentement. Malgré le fait que la Commission affirme dès sa communication du 17 octobre 2001 que « les efforts visant à réprimer le terrorisme international doivent être renforcés par des politiques relatives aux origines du mécontentement radical », la Décision-cadre du Conseil du 23 juin 2002 sur la lutte contre le terrorisme ne mentionne ni la radicalisation, ni le recrutement. [1] En mars 2004, la stratégie européenne de sécurité « La Lutte contre le Terrorisme » affirme que « des actions doivent être menées afin de combattre les causes profondes de l’insécurité et les facteurs qui contribuent à l’émergence du terrorisme ». [2]

Le thème du respect des droits fondamentaux dans la quête de sécurité en Europe est réitéré dans la Communication de la Commission intitulée « Les Attaques terroristes, Prévention, Préparation et Réponse » publiée en octobre 2004. La Communication souligne que « les objectifs de sécurité doivent néanmoins rester compatibles avec les principes des libertés fondamentales ». Dans le même temps la Communication évoque pour la première fois le concept de « radicalisation violente » le liant au problème du recrutement : « s’opposer à la radicalisation violente dans nos sociétés et rompre les logiques facilitant le recrutement de terroristes doivent être des priorités fondamentales dans la stratégie de prévention du terrorisme ». [3] Telle est la dernière déclaration majeure sur la question du recrutement avant la Déclaration du Conseil sur la Lutte contre Terrorisme, qui consacre un de ses sept objectifs à « combattre les facteurs qui contribuent au soutien et au recrutement du terrorisme ». Ces derniers incluent également (1) l’identification les facteurs qui « contribuent au recrutement », (2) l’examen des liens entre « des croyance religieuses ou politiques extrêmes, ainsi que des facteurs socio-économiques et autres, et le soutien au terrorisme », (3) le respect de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit et (4) la mise en oeuvre d’une stratégie pour « l’entente interculturelle et interreligieuse entre l’Europe et le monde islamique ». [4]

Il faudrait ajouter que dans la stratégie de lutte contre le terrorisme de l’Union européenne publiée le 30 novembre 2005, c’est-à-dire aprèsla présente Communication, le souci du recrutement et de la radicalisation violente occupe une place de premier plan. [5] Du point de vue de la cohérence et de l’exhaustivité, ce dernier document de stratégie de lutte contre le terrorisme va bien au-delà de la présente Communication de la Commission.

Concepts clef et définitions

Les points forts et les faiblesses de la Communication résident pour une large part dans la qualité et la cohérence de ses concepts clef et de ses définitions.

Terrorisme.La Communication de la Commission se fonde sur la définition du terrorisme utilisé dans le Document Cadre de 2002. Cette définition est suffisamment stable et empiriquement vérifiable pour fournir une base solide tant pour des actions légales que des actions policières d’exécution des lois. L’article 1 précise à la fois la typologie des actes concrets de terrorisme et la nécessaire condition de l’intention de provoquer la terreur, l’intimidation, la déstabilisation, etc. De plus, l’article rappelle l’importance du respect des droits fondamentaux dans la poursuite des terroristes. L’illégalité que constitue le fait de commettre un ou plusieurs actes figurant parmi l’ensemble des actes violents concrets définis comme terroristes est par conséquent plus ou moins incontesté. Le défi majeur de la définition de la radicalisation violente et de sa prévention est celui de l’intention.

Radicalisation violente. L’introduction de la Communication de la Commission définit la « radicalisation violente » comme « le phénomène par lequel certaines personnes adhérant à certains points de vues, opinions et idées peuvent être conduites à commettre des actes terroristes tels que définis à l’article 1er de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme ». Cette définition se place dans une certaine mesure en porte-à-faux par rapport aux recherches actuelles qui considèrent au contraire la radicalisation comme un processus. Le processus graduel de la radicalisation s’étend parfois sur un certain nombre d’années et implique la formation des identités individuelles ainsi que la transformation du contexte social et culturel. Il importe par conséquent de souligner à la fois la nature progressiveet individuelle de la radicalisation.

Malgré le fait qu’une certaine généralisation et standardisation soit nécessaire afin d’influencer les politiques, l’analyse des évènements et le défi à l’action politique réside précisément dans le fait qu’il n’existe pas de communauté islamique unifiée et unique dans laquelle la radicalisation aurait lieu, ou dans laquelle des formes de recrutement seraient possibles. De plus, les groupes qui de fait plaident pour un terrorisme justifié par la religion sont déjà très marginaux dans les milieux religieux.

Recrutement. Le recrutement en vue du terrorisme violent est entendu comme l’activité qui cherche à enrôler des islamistes violents dans une cellule terroriste existante. Il opère donc le passage d’une croyance personnelle et individuelle, formée dans un contexte culturel et social particulier, à l’entreprise d’un combat à l’échelle plus grande et impliquant l’activisme violent. Il s’agit donc d’une étape supplémentaire par rapport à ce qui est ici appelé « radicalisation violente » ; le fait de cultiver un ensemble d’idées, de symboles et de codes religieux ou culturels. Ce changement d’échelle de l’individuel vers le collectif est en effet l’axe majeur dans le recrutement terroriste. La radicalisation est clairement un processus qui commence par une expérience individuelle et personnelle dans un contexte particulier. La radicalisation est un processus « ascendant » qui procède « par le bas » et commence à l’échelle individuelle au niveau local. Il n’y a pas de preuve claire d’un recrutement hiérarchique, opéré par « en haut ».

Extrémisme. « Extrémisme », « radicalisation » ou parfois « incitation au terrorisme » sont dans une certaine mesure utilisés de manière interchangeable au travers de la Communication, généralement implicitement, mais parfois explicitement. « Terrorisme » semble parfois remplacer la notion de « radicalisation ». Cela est malheureux dans la mesure où les termes font souvent référence à des situations différentes, à différents ensembles d’idées et de postures. Deuxièmement, l’usage indifférencié de ces termes trahit une confusion entre un processus (radicalisation) et un état (extrémisme). En ce sens, l’extrémisme n’est pas forcément la conséquence d’une radicalisation. C’est une étape encore supplémentaire dans la transformation parfois graduelle d’un Musulman respectueux de la loi en un guerrier prêt à commettre des actes terroristes au nom de l’Islam

La stratégie de la Commission pour renforcer les politiques de proximité au niveau des communautés

La majeure partie de la Communication est pensée comme une contribution préliminaire au développement d’une stratégie de l’UE s’inscrivant dans le long terme « pour combattre les facteurs qui contribuent à la radicalisation et au recrutement des groupes terroristes ». L’essentiel de la partie 2 du document primaire fait état d’un ensemble de mesures concrètes visant à traiter du problème de la radicalisation violente.

Parmi les mesures proposées, quatre entendent réagir aux défis de la radicalisation violente au travers d’un accès potentiel, direct ou indirect, aux individus concernés. Ceux-ci incluent des mesures concernant les médias radiodiffusés et télévisés, l’Internet, l’éducation et le dialogue interculturel. Un ensemble additionnel de quatre mesures traite des approches « par le haut », centrées sur les agences gouvernementales ou européennes : l’exécution de la loi, les réseaux d’experts, le recueil d’informations et les relations extérieures. Cet éventail d’approches varie en pertinence par rapport au champ des processus de radicalisation, et ont une saillance variable quant aux défis posés par le recrutement et la radicalisation violente.

Médias.Les mesures concernant les médias radiodiffusés et téléviséset l’Internetproposent de limiter, par le biais de lois, les communications électroniques qui incitent à la haine ou à l’engagement en vue de « commettre des actes terroristes ». En général, ces deux types de mesures impliquent l’usage de pouvoirs législatifs afin de contrôler les communications électroniques qui seraient susceptibles d’inspirer le radicalisme, l’extrémisme ou même le terrorisme. De telles mesures se placent en porte-à-faux par rapport aux recherches actuelles qui suggèrent que la radicalisation est un processus qui part « du bas » et que les médias radiodiffusés et télévisés et l’Internet ne sont pas utilisés en Europe pour radicaliser les individus. Il semble plus probable que les individus déjà radicalisés par leur expérience personnelle, ainsi que par des contacts locaux, puissent trouver le soutien et les informations nécessaires au travers de sources récupérées sur Internet ou au travers de sources radiodiffusées et télévisées. Il n’y a pas de preuve confortant l’idée que le recrutement de terroristes se ferait « via Internet ». Même s’il est vrai que nombre de sources d’information, incluant l’Internet, contribuent à façonner le champ du savoir et de l’expérience de ceux dont on sait qu’ils sont recrutés, cette image doit être considérablement nuancée. La notion même d’« Internet » doit être clarifiée avec précaution avant d’affirmer de manière un peu simpliste qu’« Internet » incite à la violence et au radicalisme. Par ailleurs, les mesures proposées ici sont conçues de manière à permettre de légiférer et de mettre en place des modes de régulation policiers répondant au défi posé. Cependant, il est de notoriété publique que la régulation par le haut des matériaux véhiculés par l’Internet est un défi immense. Il semble plus probable que les agences policières ont plus à tirer de l’Internet en y traçant et en y poursuivant les activités prohibées qu’en assumant les coûts et les efforts requis pour limiter l’information.

Education.Les mesures relatives à l’éducation proposées dans la Communication de la Commission abordent le problème désormais classique des relations avec les minorités et de l’intégration en Europe. L’éducation est la clef, selon la Commission, puisque ce sont les jeunes gens qui sont les plus exposés au recrutement terroriste et les plus à mêmes d’être affectés par ce dernier. L’approche adoptée vis à vis des enfants et des jeunes gens en âge d’être scolarisés est peut-être juste, mais des clarifications doivent être apportées quant aux objectifs, aux moyens et au langage. Peu de preuves existent concernant la supposition de la Commission que les « jeunes » en âge d’être scolarisés sont « les plus réceptifs, mais aussi les plus vulnérables face aux idées radicales violentes ». Il n’est pas clair non plus que « des idées radicales violentes » constituent la clef pour comprendre le « radicalisme violent ».

Dialogue interculturel.Concernant le contenu des programmes éducationnels proposés, l’approche est aussi connue que le défi auquel il s’adresse. Il doit promouvoir l’entente interculturelle et l’échange entre cultures à l’échelle européenne afin de combattre le racisme et la xénophobie. Ces programmes promouvant l’intégration culturelle, ethnique et religieuse par le dialogue interculturel ont déjà été mis à épreuve et ont donné lieu à des résultats variables. Il y a aujourd’hui lieu de revisiter, de réévaluer et de discuter de la question de savoir dans quelle mesure ce modèle d’intégration a porté ses fruits.

L’exécution des lois.Le statut légal des capacités accrues de l’UE dans la lutte contre le terrorisme devrait être clarifié. Quelles compétences sont spécifiées dans le TUE et à quelles formes d’intervention l’UE est elle autorisée ? Le plan de stratégie de la Commission est complété par la formulation d’un nombre de mesures visant à l’exécution des lois et étant parfois de nature « politique ». La Commission encourage l’échange de retours d’expérience, de connaissances et d’informations opérationnelles sur le modèle de ce qui se fait au travers de Schengen, incluant l’échange d’informations et des réseaux d’experts rassemblant des experts nationaux à l’échelle internationale. Les données pertinentes incluent ici l’information produite par le European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC). La Commission considère que ces données devraient être centrées sur ceux qui pourraient nuire aux valeurs européennes.

Valeurs susceptibles d’être menacées. Il est important de clarifier précisément ce que l’on entend par valeurs susceptibles d’être menacées. Est-ce que la Commission fait référence aux valeurs définies dans la Charte des Droits Fondamentaux, ceux explicitées dans l’article 2 du TUE ? Où est-ce que ce sont les valeurs défendues par certains Etats dont on se préoccupe ? Si toutefois ces valeurs sont conçues de manière trop statique, essentialiste et déconnectées des valeurs réelles des Européens eux-mêmes, elles pourraient au final nuire à l’effort de réduction de l’aliénation et de la marginalisation, qui sont au coeur du cycle de la radicalisation et du recrutement. Les valeurs européennes doivent être considérées comme les valeurs de ceux qui participent de la société européenne à tous ses différents niveaux. Cependant, le lien établi entre racisme et xénophobie d’un côté et radicalisation et recrutement de l’autre est ambigu. En « promouvant » des valeurs européennes dans le cadre de la campagne contre le racisme, les politiques officielles pourraient contribuer à certaines formes de discrimination à l’égard des Musulmans.

Le défi opérationnel réside dans le fait qu’il faut s’assurer de ce que le dialogue et les autres efforts opérationnels déployés s’étendent à tous les niveaux pertinents, c’est-à-dire là où des processus de radicalisation d’une part, et de recrutement d’autre part, ont lieu. Les recherches menées actuellement tendent à montrer que ces niveaux varient d’un Etat Membre à un autre, d’un ensemble régional ou local à un autre, d’une mosquée ou église à une autre. Les efforts concernant les valeurs éducationnelles et le dialogue interculturel doivent aussi chercher à affecter ces niveaux.

Le document Annexe

Contrastant avec la Communication de la Commission, le document Annexe présente une image relativement exhaustive de la nature de la radicalisation et de sa relation au recrutement de terroristes. Malgré le fait qu’il prétend formuler explicitement les principes et concepts qui sont au fondement du document principal, il est souvent en porte-à-faux avec ce dernier en ce qui concerne les fondements et les faits. De ce fait, les deux parties principales du document se situent sur le terrain de deux champs de savoir et de réflexion différents, même si l’Annexe pourrait – mais elle échoue ici à certains égards – aller plus loin en éclairant l’autre document. Les sections principales du document Annexe sont en cohérence avec les résultats des recherches actuelles, centrant l’analyse sur les perceptions de l’exclusion et de la marginalisation en tant que cause première de la radicalisation. En en appelant à plus de recherche et d’analyse de la démographie des contacts avec des groupes radicaux violents, elle propose une tactique concrète mais ouverte de contribution au savoir sur le passage de la radicalisation au recrutement. Tout comme le document principal, l’analyse de l’Annexe souligne le rôle à la fois involontaire et cynique des médias dans la radicalisation.

Synthèse et critique

La définition de la radicalisation violente devrait constituer la clef de voûte d’un large débat politique sur la manière adéquate d’aborder le terrorisme en Europe. La mesure de la violence impliquée dans la radicalisation est à mettre en relation avec le statut de la personne ou de l’acte concerné dans le système de droit pénal pertinent, dans le droit international ou même dans les principes juridiques ad hoc déployés dans le cadre de la « Guerre contre la Terreur » dominée par les Etats Unis. La partie principale de la Communication de la Commission analyse la radicalisation violente comme un phénomène, comme un fait ou une situation qui pourraient être observés dans le réel. Au contraire, l’Annexe rejoint les analyses produites par le milieu de la recherche en développant une conception plus dynamique fondée sur une réflexion en termes de processus. En analysant la radicalisation comme un processus social et culturel inscrit dans la durée et se jouant dans la relation entre individus, il implique que les hommes politiques doivent d’avantage s’intéresser à une approche du terrorisme « par le bas ». Il y a clairement un lien entre radicalisation violente et recrutement. Cependant le passage de l’un à l’autre suppose des dynamiques affectant les deux côtés du processus. Certainement il y a une demande de « guerriers terroristes » d’un côté du processus de recrutement, mais il y a un ensemble de besoins humains également du côté de l’offre, un besoin d’identité et de reconnaissance. Une déclaration sérieuse de la Commission devrait créer les conditions d’une discussion et d’une réflexion ouverte sur cette relation, ses dynamiques, sa portée, son sens et ses implications. Il est également essentiel qu’une attention particulière soit portée à la définition des moyens concrets et empiriques permettant une évaluation structurelle des mesures en place et de leur efficacité.

Valeurs et idéologie.Il est important de souligner que les sources de la radicalisation ne sont pas idéologiques au sens général du terme. Elles sont personnelles, individuelles et fondées sur l’identité. Même si l’identité peut être conçue de manière complexe comme idéologique, ce n’est pas dans le sens d’une lutte déclarée pour la prévalence d’une idée. Concevoir la lutte contre la radicalisation violente comme une lutte idéologique serait donc pécher par incompréhension des fondements de cette radicalisation dans l’expérience individuelle du monde, y compris des valeurs, des idées, des rôles sociaux et de l’identité culturelle. Malgré le fait qu’il implique inévitablement des références politiques et religieuses, le processus de radicalisation occupe un champ social et culturel qui a peu à avoir avec l’idéologie au sens général du terme. En même temps, il n’est pas clair du tout que la subversion au sens ordinaire du terme soit l’objectif de la radicalisation violente ou même du terrorisme. Même quand l’islamiste extrémiste proclame le Djihad au nom de la pureté ou de la confrontation avec la « décadence occidentale », ce n’est pas dans le but de supprimer les « valeurs humaines indivisibles », mais plutôt d’en appeler à un sens de la dignité collective différent de celui assuré par les principes centraux de l’Union européenne. Il est par conséquent peut-être inutile de réitérer l’argument de l’invalidité des arguments en faveur de la violence terroriste utilisés par un infime minorité d’islamistes radicalisés, ces derniers étant une minorité parmi les Musulmans européens, eux-mêmes en minorité parmi les citoyens européens.

La radicalisation individuelle et collective.Il n’y a pas de preuve claire du fait que la radicalisation prenne des formes collectives à grande échelle. La recherche sur le sujet montre que la radicalisation de premier ordre est personnelle et a lieu au sein de petites communautés. Cependant, un sens d’un imaginaire collectif à une plus grande échelle est un élément décisif dans la radicalisation. C’est la formation d’une relation symbolique à un collectif imaginaire global, sous la forme d’un Djihad global (auquel la vaste majorité des Musulmans à l’intérieur et à l’extérieur de l’Europe ne souscrivent pas) qui donne l’impulsion à la radicalisation. Ainsi des « mesures d’anti-radicalisation » doivent aborder des contextes très spécifiques. Des mesures visant des populations entières auront peu de conséquences sur le type de radicalisation qui a été associé au recrutement de terroristes en Europe.

L’appel à la tolérance.Il a récemment été dit que le projet de l’intégration des Musulmans a donné lieu à une forme d’exclusion ou d’« aliénation » par l’inclusion. En insistant sur la tolérance et l’entente avec les Musulmans en tant qu’« autres » ethniques et religieux, ces derniers sont condamnés à demeurer des « autres » intégrés parmi nous. L’aliénation de l’Islam en ce sens a deux implications particulièrement négatives. Premièrement, cela réduit l’énorme diversité culturelle des Musulmans en Europe à un groupe homogène imaginé, renforçant ainsi l’idée qu’une attitude et une politique uniques serait appropriées pour ce qui est en réalité un groupe extrêmement hétérogène. Deuxièmement, l’aliénation par la tolérance tend à conforter l’impression que la culture et la religion européennes ne seraient pas enrichies ou changées d’aucune manière par la présence d’une culture et religion « étrangères ». En d’autres termes, cela rendrait impensable le fait que l’Europe, avec environ 5% de sa population musulmane, est de fait elle-même partiellement musulmane, que les Musulmans en Europe ne sont pas simplement accessoires, mais des Européens authentiques. Reconnaître que la culture politique européenne ne serait pas européenne sans la présence des cultures musulmanes aurait évidemment un impact immense sur les stratégies de résorption des logiques de recrutement et de radicalisation. En enseignant, dialoguant ou apprenant sur les valeurs européennes il est aussi essentiel de revoir, de réviser et de réévaluer les valeurs en question qu’il est important de les partager.

Au delà de l’intégration.La plupart des reconstructions historiques de l’activité islamiste en Europe la retrace au besoin de main d’oeuvre et à l’attitude « laxiste » subséquente vis à vis de l’immigration de l’après Deuxième Guerre mondiale. Les protagonistes de la violence terroriste qui ont été documentés sont dans la majorité des cas des citoyens européens intégrés et bien établis. L’intégration, au moins au sens conventionnel du terme, n’est par conséquent et de toute évidence pas la condition nécessaire et suffisante pour décourager la radicalisation ou le recrutement. Il faudrait cependant aller plus loin dans la remise en question du lien établi entre immigration et radicalisation. Les modèles sociaux traditionnels de l’intégration ont été de rigueur depuis des décennies en Europe. Cependant, il est peu clair si le type de modèle adopté a un effet sur la prévention du processus conduisant des individus à s’engager sur le chemin de la radicalisation. L’Europe est fondamentalement musulmane. En effet, l’« autre » est déjà européen. Est-ce qu’il/elle est alors vraiment l’autre ? Qu’entend on par ethniquement européen ? L’Europe fait actuellement l’expérience d’un nouveau type de profil minoritaire, la minorité post-migratoire, dans lequel les membres des minorités sont soit nés citoyens européens ou fortement intégrés. Pour beaucoup de Musulmans plus jeunes en Europe aujourd’hui, l’Islam et ses valeurs constituent une alternative crédible et constructive aux faibles structures sociales de l’espace public européen. Il ne faut donc pas formuler les enjeux en termes de besoin de plus de tolérance, qui était le principe de base de l’intégration de la première génération, mais plutôt en termes de besoin de plus de reconnaissance et de valorisation des principes et valeurs musulmanes. La culture politique européenne est en effet de plus en plus influencée par ces valeurs. Le défi pour la Commission et les autres instances politiques européennes est alors d’institutionnaliser ces valeurs d’une manière acceptable pour le status quo.

Immigration et radicalisation. Les questions d’immigration doivent être distinguées de celles de l’intégration. Les défis de l’un ne sont pas les défis de l’autre. Il est important de clarifier les relations entres politiques se préoccupant de la radicalisation violente et celles se préoccupant des questions d’immigration. Alors même que l’immigration et l’intégration sont clairement liées de certains points de vues, lorsque analysées en rapport avec l’immigration la relation devient moins claire. Ces questions sont déjà abordées dans la Communication de la Commission sur l’immigration de 2003.

Un document jumelé.La difficulté principale dans l’organisation de la stratégie présentée dans la Communication de la Commission est qu’elle ne permet qu’incidemment et superficiellement la bonne compréhension des « causes profondes » du terrorisme. Celles-ci sont au contraire au coeur de la présentation du problème que fait l’Annexe. En effet, la section intitulée « stratégie » utilise des termes différents et considère globalement des problèmes différents de ceux que considère l’Annexe. Elle est moins directement en lien avec l’état actuel de la recherche et est affaiblie par une cohérence mitigée. Dans le présent document le lien avec ce qui est connu des processus de radicalisation violente, ainsi qu’avec les déclarations antérieures de la Commission et du Conseil sur les principes de la prévention du terrorisme par l’agissement sur la radicalisation violente, est faible. Les mesures proposées ne parviennent pas à identifier la radicalisation comme un processus central dans le recrutement en vue de comportements extrêmes ou, en l’occurrence, en vue de terrorisme.

Combattre les facteurs qui contribuent à la radicalisation violente (COM/2005/0313 final)