La coopération policière : Les principaux obstacles à la coopération policière au sein de l’UE

Fondements légaux à la coopération policière au sein de l’UE

Article 29 et 30 TUE

Convention Europol

Historique

1. Des efforts existent depuis plusieurs années pour améliorer la coopération policière au sein de l’Union européenne. Des développements législatifs et constitutionnels successifs ont offert à l’UE une compétence d’action dans ce champ. Les principaux efforts dans ce contexte ont été : la création du troisième pilier dans le Traité de Maastricht et ses amendements à Amsterdam ; l’incorporation des acquis Schengen dans le droit de la Communauté/Union par le Traité d’Amsterdam ; et la signature et la ratification de la Convention Europol au début d’Europol en 1999.

2. A partir de ces développements, de l’adoption d’une législation secondaire, et d’une amélioration de la coopération opérationnelle, la coopération policière au sein de l’Union européenne a entamé une lente évolution. Toutefois, l’étendue et le contenu d’une telle coopération ont été à maintes reprises critiqués, tant par des commentateurs que par des officiels arguant que les mécanismes actuels ne garantissent ni un cadre juridique clair qui protège les droits des individus, ni un cadre qui permette une coopération optimale entre les services répressifs et des résultats optimaux. Ceci a engendré une série de requêtes de changement, accrues par deux nouveaux développements : l’élargissement de l’Union européenne, et l’accent mis sur l’antiterrorisme à la suite des attaques récentes.

3. Ces volontés de changement se reflètent dans le Programme de La Haye, qui se concentre sur des considérations sécuritaires. La principale nouveauté du Programme de La Haye, en particulier en lien à Tampere, a été l’accent mis sur les mesures « opérationnelles ». Ces mesures visent spécifiquement à dynamiser la coopération opérationnelle entre les services répressifs (et dans une certaine mesure les services de renseignement), à améliorer les échanges de données personnelles et d’informations stratégiques entre ces agences et leurs équivalents européens, et développer les bases de données de l’Union européenne. Cette emphase placée sur la coopération opérationnelle reflète l’impression qu’il existe des déficiences dans la capacité des Etats Membres et de l’Union européenne à confronter des menaces à la sécurité – et en particulier des menaces terroristes – issues justement d’obstacles à la coopération et à la communication, ainsi que du manque de confiance. Le Programme de La Haye et le Plan d’Action visant à l’appliquer [1] tentent de remédier à ces manquements en essayant tant de construire à partir d’initiatives européennes existantes qu’en soumettant de nouvelles mesures au niveau de l’UE.

Les différents niveaux de la coopération policière au sein de l’UE

1. La coopération entre les services répressifs nationaux

4. L’un des éléments centraux de la coopération policière au sein de l’UE consiste en une coopération et un échange de données entre les services répressifs des Etats membres. L’article 39 de la Convention Schengen comporte une provision à ce sujet mais ne rend pas une telle coopération obligatoire. La coopération peut également comporter des opérations jointes, par la mise en place, notamment, de groupes d’investigation communs. Les Etats Membres ont adopté une mesure liée au troisième pilier, qui instaure les conditions d’opération de telles équipes.

5. Toutefois, les résultats n’ont pas été optimaux jusqu’à présent. Les groupes d’investigation communs n’ont pas été très utilisés par les Etats membres, ce qui peut s’expliquer par les ressources nécessaires à la planification et la mise en oeuvre de tels groupes, leur prioritisation (ou l’absence d’une telle prioritisation) par les autorités policières nationales/locales et l’éventuelle réticence à travailler avec des collègues « étrangers ». D’un autre côté, de nombreux praticiens estiment que le niveau de l’échange d’information entre les services répressifs a été relativement décevant. On attribue cela au manque de confiance entre les autorités des différents Etats Membres, et le sentiment de propriété de l’information exprimé par les autorités policières, maintes fois réticentes à l’idée de partager des informations avec des collègues, et ce d’autant plus s’ils sont à l’étranger.

6. Du point de vue de l’échange d’information, le programme de la Haye tente de remédier à la situation en introduisant « le principe de disponibilité ». Selon le programme de la Haye, cela signifie que « lorsqu’un agent des services répressifs a besoin de certaines informations pour l’accomplissement de ses tâches légales, il peut les obtenir, l’Etat membre qui contrôle ces informations étant tenu de les mettre à sa disposition aux fins indiquées » [2]. Le programme de La Haye prévoie à ce que le principe de disponibilité commence le 1er janvier 2008. Pour tenir les délais imposés par La Haye, la Commission a récemment proposé la mise en place d’un instrument juridique du troisième pilier [3]. Le principe général de disponibilité est prévu à l’article 6 de la proposition, selon lequel les Etats Membres doivent garantir que « les informations soient fournies, dans les conditions prévues par la présente décision cadre, aux autorités compétentes équivalentes des autres Etats membres et à Europol pour autant que ces autorités aient besoin de ces informations pour l’accomplissement de leurs tâches légales aux fins de prévention ou de détection des infractions pénales ou aux fins d’enquête en la matière » [4].

7. Nous avons fourni une analyse critique du principe de disponibilité dans notre note précédente. Il suffit ici de dire que l’on peut se poser la question du fonctionnement de ce principe si l’on considère la faible confiance que les autorités de police des Etats membres s’accordent mutuellement. A l’heure actuelle, les autorités policières restent réticentes au partage de l’information. Avec le principe de disponibilité tel qu’il est, ces dernières seront contraintes de partager des données, et ce, presque systématiquement. Toutefois, ce principe ne fait rien pour améliorer la confiance sur le terrain, et il nous reste à voir comment il fonctionnera en pratique au vu d’une telle absence de confiance.

2. La coopération entre services de police et de renseignement

8. La coopération entre les services de police et de renseignement, et l’échange de données (ou, s’il n’y a pas d’échange, le transfert de données de la police aux services de renseignement) ont largement intégré le débat dans le contexte de la « guerre au terrorisme ». Nombreux sont ceux qui considèrent qu’une telle coopération est essentielle pour prévenir et combattre le terrorisme et les autres formes de grande criminalité. Des efforts ont ainsi été faits pour établir les principes d’une telle coopération qui pourraient être inclus dans le programme de La Haye. L’importance du principe de disponibilité est également mentionnée dans le Programme, dans le contexte spécifique de la coopération anti-terroriste. Toutefois, suite aux critiques exprimées par les services de renseignement des Etats Membres, alarmés par le fait que leur travail puisse être soumis à un contrôle plus approfondi par le biais de ces mécanismes, le Programme de La Haye exige que l’on porte une attention singulière aux circonstances particulières qui s’appliquent aux méthodes de travail des services de sécurité (y compris les sources d’information, les méthodes de collecte d’information et de confidentialité) [5].

3. La coopération avec Europol

9. La mise en place d’Europol reflète l’ambition de créer un système intégré de coopération et d’analyse policière au sein de l’UE. Les critiques des pouvoirs potentiels que cette agence pourrait cumuler craignent qu’Europol, en se développant, se transforme en un FBI européen. Toutefois, malgré un cadre juridique détaillé mis en place par la Convention Europol et les développements législatifs subséquents, la réalité n’a pas fait justice à ces revendications [6]. Au contraire, Europol a largement été critiqué pour son inefficacité, ses procédures lourdes et a été infecté par un opportunisme interinstitutionnel et politique – le récent délai considérable pour nommer un nouveau directeur illustre parfaitement cette tendance.

10. Les défenseurs et les membres d’Europol arguent de l’injustice de ces accusations dans la mesure où Europol ne peut que fonctionner sur la base des données fournies par ses points de contact nationaux, en précisant que l’apport de certains membres a été minime. Si tel est le cas, ce manque de confiance constitue un obstacle majeur au développement de l’Agence, qui, d’un autre côté, est entourée de craintes au sujet de sa responsabilité (accountability) et son examen démocratique. La proposition de Décision Cadre sur le principe de disponibilité vise à remédier à ce manque de confiance, en incluant Europol aux autorités autorisées à avoir accès aux données nationales. Comme nous le soulignions plus tôt, il reste à voir si cela sera la solution au manque de confiance des autorités nationales.

4. Le développement des bases de données de l’UE et l’amélioration de l’accès et de « l’interopérabilité »

11. A l’heure actuelle, au sein de l’UE, il existe un certain nombre de bases de données comprenant des données « policières » (la base de données Europol et celle du Système d’Information Schengen sont des exemples notables). On a porté une attention croissante sur le fait de rendre ces bases de données de plus en plus « interopérables », c’est-à-dire de simplifier la « lecture » des données contenues dans chacune d’entre-elles si un accès est fourni. Simultanément, et dans le contexte de la guerre au terrorisme, on a demandé à ce que cet accès et cette interopérabilité ne soient pas limités aux bases de données « purement » policières, mais qu’ils soient étendus aux bases de données des services d’immigration (tel que le Système d’ Information sur les Visas), dans des buts d’identification et de prévention. Ces initiatives soulèvent un certain nombre d’inquiétudes, car elles reflètent un « continuum de la sécurité » associant immigration et terrorisme [7], occultent le principe de limitation des buts en termes d’accès et d’utilisation des données personnelles, et occultent le fait que ces bases de données ont des caractéristiques et des objectifs différents.

12. L’un des principaux exemples dans ce contexte est le développement de la seconde génération du Système d’Information Schengen (SIS II). La Commission a présenté une série de documents dans ce but, les trois derniers en date (deux Régulations du premier pilier et une Décision du troisième pilier) ont été présentés en mai 2005 [8]. Les principaux objectifs du développement de la « seconde génération » du SIS, en dehors d’améliorations techniques, ont été l’élargissement des catégories de données inclues dans la base de données et les catégories d’autorités nationales ayant accès aux données Schengen. Les considérations antiterroristes ont joué un rôle majeur en la matière [9].

13. L’élargissement de l’accès aux bases de données Schengen soulève certaines inquiétudes de voir la nature du Système d’Information Schengen se transformer et ainsi passer d’un mécanisme d’alerte accessible à des fins spécifiques de contrôle de l’immigration ou de maintien de l’ordre sur une base hit/no hit, à une base de données générale de maintien de l’ordre accessible pour des raisons très larges. De même, on s’inquiète des propositions d’inter-liaison des alertes dans le SIS II. Cette inter-liaison des alertes pourrait ainsi mener à un profilage détaillé des individus et à un changement de la nature du SIS. Ce développement, qui s’accompagne d’un élargissement des objectifs du SIS et de l’accès aux bases de données à un certain nombre d’autorités, pourrait entraîner l’effondrement de l’actuelle distinction entre les données SIS « immigration » et « police ». Le Contrôleur Européen de la Protection des Données (CEPD) a également noté que l’introduction de liens entre les alertes est « un élément caractéristique des outils d’investigation policiers » [10].

14. Des considérations similaires émergent au sujet de la mise en place d’une autre base de données importante de l’UE, le Système européen d’Information sur les Visas (Visa Information System - VIS). En juin 2004, le Conseil a adopté une Décision établissant les fondements légaux de la mise en place du VIS [11] et des négociations ont alors commencé pour définir ses objectifs et ses fonctions et pour formuler les règles d’accès et d’échange de données. La Commission a ainsi récemment rédigé une proposition de Régulation visant à faire évoluer le VIS en définissant ses objectifs et les règles d’accès et d’échange des informations [12]. Selon l’article 1(2)(a) de la proposition, l’un des objectifs du VIS est « de prévenir les menaces pesant sur la sécurité intérieure des Etats membres ». Les conclusions du Conseil JHA du 24 février 2005 s’inquiètent de l’annulation des standards de la Commission au cours de négociations entre Etats Membres – le Conseil appelle à ce que l’accès soit donné aux autorités nationales responsables de la « sécurité intérieure » dans le cadre de l’exercice de leurs pouvoirs d’investigation, de prévention et de détection des crimes, y compris des actes ou des menaces terroristes. Le Conseil a invité la Commission à présenter à cette fin une proposition de troisième pilier séparée. Ceci renforce non seulement l’approche de « continuum de la sécurité », mais isolerait effectivement le Parlement européen, qui aura un rôle de co-décision avec le Conseil sur la Régulation VIS du premier pilier, mais qui n’aura qu’un rôle consultatif dans le cadre de l’instrument du troisième pilier [13].

15. La défense du droit à la vie privée, à la protection des données, et à l’égalité soulève des inquiétudes plus grandes à la lumière de l’accent mis récemment sur le besoin d’assurer « l’interopérabilité » des bases de données de l’UE. Suivant l’exemple de la Déclaration de l’UE sur la lutte contre le terrorisme produite après les attentats de Madrid, le Programme de La Haye appelle à maximiser l’interopérabilité des systèmes d’information de l’UE en « s’attaquant à l’immigration clandestine et en améliorant les contrôles frontaliers » d’un côté, et en permettant « l’accès réciproque à, ou l’interopérabilité des bases de données nationales » à des fins de sécurité, ou « un accès direct (en ligne), y compris pour Europol, aux bases de données centrales européennes existantes tel que le SIS [14]. Cela pourrait créer une situation dans laquelle les bases de données incluant différentes catégories de données et mises en place à des fins différentes soient « interopérables », et ce faisant facilement accessibles pour un large éventail d’autorités. Toutefois, comme l’a noté le Contrôleur Européen de la Protection des Données, « l’interopérabilité ne devrait jamais mener à une situation dans laquelle une autorité qui n’est pas habilité à accéder à certaines données puisse obtenir ces données via un autre système d’information » [15].

5. Une coopération améliorée eu sein et à l’extérieur de l’UE – le Traité de Prüm

16. Le développement en question est la signature par sept Etats Membres [16], en mai 2005, d’une Convention sur « l’approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale », – la Convention de Prüm [17]. Tout comme Schengen, on nomma la Convention de Prüm d’après sa ville de signature. Tout comme Schengen, il s’agit d’un document pionnier dans lequel un certain nombre d’Etats Membres de l’UE décident de favoriser et de forger une coopération rapprochée sur une base intergouvernementale pour les affaires intérieures – sans doute dans un effort pour dépasser les obstacles de la coopération du fait du manque de confiance dans une Europe à 25 et de la paralysie législative eu égard à la Constitution « gelée ». La Convention contient des propositions dont la portée est telle qu’elles pourraient avoir des conséquences majeures pour la protection des libertés civiles et des droits fondamentaux [18].

17. La Convention de Prüm s’étend en dehors du cadre juridique de la Communauté/Union. Les Parties à la Convention ont toutefois pris des mesures de précaution pour éviter tout conflit avec et garantir le respect de leurs obligations Communautaires/de l’Union en insérant une clause à ce sujet [19].

Toutefois, et en mettant de côté les questions d’application, le fait est qu’une initiative telle que la Convention de Prüm ouvre la possibilité d’actions qui dépassent les acquis de l’UE (et soient, ou non, compatibles avec eux). Cela agit également comme un moteur pour une plus grande intégration au sein de l’UE, en établissant l’ordre du jour et en imposant des standards qui ont été adoptés par un groupe de membres puissants sans que leurs formulations n’aient été sujette à un débat ou une consultation démocratiques. Ces standards peuvent servir de leviers/moyens de pression politiques à l’égard des pays qui ne sont pas parties à la Convention [20]. Prüm nous rappelle toutefois la « géométrie variable » de la coopération opérationnelle au sein de l’UE avec :

Les 25 Etats Membres de l’UE qui participent à la coopération policière et à Europol ;

Les membres « pleins » de Schengen (et les Etats hors UE qui participent à l’acquis Schengen) ;

Les candidats à l’adhésion « pleine » à Schengen (les dix « nouveaux » membres dont l’adhésion doit être validée par les anciens membres) ;

Les pays qui ne participent pas aux provisions Schengen relatives à l’immigration (le RU et l’Irlande) ; et

Les pays qui souhaitent aller de l’avant en dehors du cadre de l’Union, via par exemple, la Convention de Prüm [21].

6. La dimension externe de la coopération policière

18. L’un des principaux éléments de la réponse aux attaques terroristes a été la volonté de coopération à l’échelle internationale – en réponse à un phénomène transnational. L’Union européenne a été à la tête d’une telle coopération en sollicitant les Etats-Unis pour la mise en place d’une coopération anti-terroriste UE-EU (comprenant des questions telles que l’extradition, l’assistance juridique mutuelle et la coopération policière) peu de temps après le 11 septembre 2001. En même temps, l’UE a intégré des clauses JHA dans ses accords avec ses voisins et des pays tiers. L’accent sur la dimension externe s’est reproduit dans le Programme de La Haye, dont la dernière section appelle au développement d’une « dimension externe cohérente » de l’UE JAI [22].

19. L’un des principaux points émergeant des tentatives de coopération avec des pays tiers faites par l’UE est celui de savoir jusqu’où l’UE peut maintenir ses propres valeurs et ses standards en termes de droits de l’Homme lorsqu’elle coopère avec des pays dont les standards sont différents ou inférieurs. Cette question a été soulevée dans le contexte des accords antiterroristes conclus entre l’UE et les EU, qui furent accusés de compromettre les valeurs fondamentales et les principes juridiques de l’UE [23].

20. Ces critiques sont exacerbées par le fait que ces accords ont été conclus sans qu’il n’y ait de débat ou d’examen démocratique suffisants, de la part des parlements nationaux ou du Parlement européen. Ceci reflète la place très limitée accordée à l’examen démocratique par le troisième pilier, mais également par lequel c’est un comité de comitologie qui évalue, en huit clos, si un Etats tiers offre un niveau de protection des données suffisant pour la Directive de protection des données. A cet égard, la Commission fut invitée à présenter des propositions, et la récente proposition de Décision Cadre sur la protection des données en matière de criminalité contient une section pertinente de ce point de vue. Ceci n’est toutefois pas très encourageant dans la mesure où selon la proposition, les décisions seront encore prise par comitologie, et où le Parlement n’en sera qu’informé [24].

Les questions centrales du développement de la coopération policière au sein de l’UE et les recommandations d’action

21. Le Programme de La Haye et les développements qui s’en suivent visent à donner un nouvel élan à la coopération policière et opérationnelle au sein de l’UE. Nous considérons que les sujets suivants doivent être pris en considération dans toutes les discussions au sujet du développement et de l’amélioration de la coopération policière au sein de l’UE :

a. la question de la confiance : la reconnaissance mutuelle est-elle la meilleure voie ? : la question de la confiance est centrale à toute tentative d’amélioration de la coopération. A l’heure actuelle, on considère que le manque de confiance est l’un des principaux obstacles à la coopération tant entre les autorités policières nationales qu’entre ces dernières et Europol. Toutefois, le moyen choisi pour surpasser ces difficultés est la coopération sur la base du principe de disponibilité fondé sur une reconnaissance mutuelle – qui présuppose à son tour une confiance presque aveugle en les systèmes légaux et opérationnels des autres Etats Membres. Si aucun effort n’est fait pour améliorer la confiance sur le terrain, l’efficacité de ce système est soumise à questionnements. Il doit y avoir un débat ouvert sur le fait de savoir si la coopération policière sur la base d’une reconnaissance mutuelle et sans harmonisation ou presque, est la meilleure voie.

b. les questions juridiques et constitutionnelles :la régulation des pouvoirs de police et la collecte de données personnelles au niveau national reflète les traditions juridiques et constitutionnelles nationales. Les règles régissant l’accès aux données personnelles pour l’autorité et l’utilisation qui peut en être faite font partie d’un cadre juridique général du droit pénal et de ses procédures. L’impact de la coopération au sein de l’UE à partir du principe de disponibilité pour les systèmes nationaux peut être considérable. L’exécution « aveugle » des demandes d’un autre Etat Membre peut venir à l’encontre des normes nationales et déséquilibrer la balance interne du système. Toutefois, de telles implications ne sont pas discutées dans la mesure où la méthode d’intégration choisie est la reconnaissance mutuelle et non pas l’harmonisation. L’examen des propositions du principe de disponibilité doit s’accompagner d’une attention particulière sur les défis qu’elles peuvent représenter pour les principes juridiques et constitutionnels nationaux. Toute proposition sur la reconnaissance mutuelle doit être accompagnée de sauvegardes communes protégeant les principes constitutionnels et les droits fondamentaux.

c. la protection des données :elle est un aspect central de toute discussion sur la coopération policière. La protection des données dans le contexte de la coopération européenne telle qu’elle est proposée souffre d’une série de limites : il n’existe pas de cadre de protection des données dans le troisième pilier ; les agences et les bases de données européennes ont leurs régimes de protection des données (avec leurs autorités respectives de supervision) propres, et fragmentés ; il y encore plus de fragmentation si l’on considère la persistance des piliers (par exemple, le Contrôleur Européen de la Protection des Données est responsable des aspects de Schengen rattachés au premier pilier, mais pas de ceux du troisième pilier). On peut se demander, à la lumière de « l’interopérabilité » et des accès multiples aux nombreuses bases de donnée, si les arrangements actuels peuvent apporter un niveau de protection et de contrôle significatif. De plus, il faudra sans doute revoir la substance des règles de protection des données si l’on considère l’utilisation accrue de la biométrie (qui constitue une forme très envahissante de collecte de données), et « l’interopérabilité » accrue. Le Parlement européen doit prioriser l’adoption d’un haut niveau de standard de protection des données dans la Décision Cadre de protection des données, et il doit insister pour qu’aucune mesure parallèle (telle que celle sur le principe de disponibilité) ne soit adoptée avant l’adoption de l’initiative en faveur de la protection des données. La question de la capacité des systèmes de protection des données actuels à aborder les questions d’interopérabilité et de profilage doit être une priorité. Il faudra également aborder la question des remèdes aux mauvais emplois des données.

d. le déficit démocratique et la responsabilité :cette question est d’une importance particulière dans le cadre du développement d’agences européennes telles qu’Europol, mais aussi dans le cadre du développement de bases de données (qui les vérifie ?) et de la dimension extérieure de la coopération policière européenne. A l’heure actuelle, le Parlement européen (ainsi que les parlements nationaux) n’a pas suffisamment son mot à dire sur ces aspects, et il arrive souvent qu’il doive se contenter de Rapports. Cette attitude est fondée, et particulièrement dans le cas d’Europol, sur la vision selon laquelle l’institution est avant tout intergouvernementale. La Constitution pourrait apporter certains changements à cet égard (surtout pour les accords internationaux), mais n’aborderait pas forcément les questions de l’examen démocratique d’Europol et des bases de données. Le contrôle démocratique de la coopération policière, et d’Europol en particulier, est une question qui mérite un examen et une attention urgents – en même temps que les tentatives de faire avancer la coopération opérationnelle dans la législation secondaire par la Comitologie nécessitent une évaluation critique.

e. la dimension externe :le besoin d’une approche globale à une question internationale a été mis en avant comme justification majeure à la coopération policière entre l’UE et les pays tiers. Mais comme nous l’avons démontré, une telle coopération risque d’engendrer des défis considérables aux standards juridiques, aux principes, et aux valeurs de l’UE. Il est nécessaire de mettre en place des garanties plus importantes dans ce contexte ainsi qu’un débat démocratique, en particulier concernant le rôle du Parlement dans la conclusion d’accords internationaux entre la CE, l’UE, Europol, et des pays tiers.Pour l’heure, le rôle du Parlement européen est pratiquement inexistant dans le troisième pilier, et la décision de la CEJ sur le projet PNR est attendue avec intérêt dans le contexte des accords du troisième pilier.

Valsamis Mitsilegas

Department of Law, Queen Mary University of London (v.mitsilegas@qmul.ac.uk) – London, 19.1.06