Troisième rapport de l’ECRI sur la France

Troisième rapport sur la France, adopté le 25 juin 2004 et rendu public le 15 février 2005

Résumé général

Depuis la publication du second rapport de l’ECRI sur la France, des progrès ont été accomplis dans un certain nombre de domaines abordés dans ce rapport. Le dispositif juridique de droit pénal et de droit civil et administratif a été renforcé en matière de lutte contre le racisme et la discrimination raciale. Une ligne téléphonique gratuite a été créée pour dénoncer les discriminations raciales. L’accès à l’éducation des enfants immigrés a été amélioré sur certains points. Des mesures concrètes ont été prises pour lutter contre l’antisémitisme. Une Commission nationale de déontologie de la sécurité a été mise en place. Des projets pilotes tels que le contrat d’accueil et d’intégration des non-ressortissants primo arrivants sont en cours et des mesures spéciales ont été prises pour favoriser l’intégration des personnes d’origine immigrée.

Cependant, plusieurs recommandations formulées dans le second rapport de l’ECRI n’ont pas été mises en oeuvre ou l’ont été de façon incomplète. Des traités tels que la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires n’ont pas encore été ratifiés. Les agents de forces de l’ordre et les magistrats qui reçoivent des plaintes ne sont pas toujours suffisamment sensibilisés à l’aspect raciste des infractions et les victimes ne sont pas toujours suffisamment informées ou soutenues dans leurs démarches. Les immigrés et les demandeurs d’asile rencontrent encore des difficultés et sont parfois perçus dans leur ensemble comme des « fraudeurs ». Il reste encore à améliorer l’accès à l’éducation des enfants immigrés et des Gens du voyage. Les Gens du voyage, d’une part, et les Roms immigrés, d’autre part, sont confrontés à des situations difficiles notamment en matière de logement. L’antisémitisme a connu une augmentation alarmante en France, notamment dans les milieux scolaires. Les musulmans sont confrontés à une augmentation d’actes et propos racistes. Les groupes minoritaires, y compris les immigrés et les personnes d’origine immigrée, doivent faire face à la discrimination notamment dans l’accès à l’emploi et au logement.

Dans le présent rapport, l’ECRI recommande aux autorités françaises de prendre des mesures supplémentaires dans un certain nombre de domaines. Elle recommande notamment de signer et ratifier le Protocole 12 à la Convention européenne des droits de l’homme qui pose une interdiction générale de la discrimination, d’appliquer pleinement les dispositions existantes de droit pénal et de droit civil visant à combattre le racisme et la discrimination raciale, de compléter le droit civil et administratif en matière de lutte contre la discrimination raciale et de sensibiliser les magistrats au problème de la discrimination raciale et à la difficulté de prouver son existence. L’ECRI recommande également de mettre en place un organe spécialisé pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale. Elle encourage les autorités françaises à améliorer la situation des groupes minoritaires, y compris les Gens du voyage, les Roms et les musulmans ainsi que les immigrés, les personnes d’origine immigrée et les demandeurs d’asile. Elle recommande de poursuivre et de renforcer la lutte contre l’antisémitisme ainsi que d’intensifier la réponse des institutions face à l’exploitation du racisme en politique. Enfin, elle encourage les autorités françaises à prendre des mesures pour aller vers une société intégrée dans laquelle les immigrés et les personnes d’origine immigrée trouvent pleinement leur place.

Extraits

Accueil et statut des non-ressortissants

- Immigration

44. Dans son second rapport, l’ECRI a encouragé les autorités françaises à persister dans leur intention de clarifier et de stabiliser la situation des immigrés dont le statut est incertain. Elle les a appelées à prendre des mesures pour améliorer l’état général de l’opinion en ce qui concerne les immigrés.

45. La législation sur l’entrée et le séjour des non-ressortissants a fait l’objet de critiques de longue date en France. Le 26 novembre 2003, une nouvelle loi relative à « la maîtrise de l’immigration et au séjour des étrangers en France et à la nationalité » a été adoptée. Elle vise à renforcer la politique d’intégration9, à lutter contre l’immigration clandestine et à renforcer les garanties juridiques pour les non-ressortissants. Les ONG de droits de l’homme ont critiqué la « double peine ». Celle-ci donne la possibilité d’éloigner du territoire français un non-ressortissant qui a été condamné à une peine de prison, une fois qu’il a purgé sa peine, au motif qu’il constitue une menace grave pour l’ordre public. En particulier, les ONG notent que cela place les non-ressortissants dans une situation défavorable par rapport aux nationaux condamnés à des peines de prison pour des infractions similaires et qui ne peuvent jamais faire l’objet d’un éloignement.

46. La nouvelle loi tente d’apporter des améliorations en écartant la « double peine » à certaines conditions : lorsque le non-ressortissant est entré en France avant l’âge de 13 ans, lorsqu’il vit en France depuis vingt ans ou depuis 10 ans s’il est marié à un ressortissant français ou lorsqu’il est parent d’un enfant de nationalité française, l’expulsion ne sera pas possible sauf en cas de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’Etat, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes.

47. Les ONG ont toutefois souligné que l’amélioration apportée par la loi dans ce domaine reste très insuffisante. L’ECRI note avec inquiétude que la loi ne garantit pas pleinement le droit à la vie privée et familiale, dans toute son acception.

Recommandations:

48. L’ECRI recommande vivement aux autorités françaises de s’assurer qu’aucune mesure d’éloignement ne soit prononcée contre un non-ressortissant en violation de son droit à la vie privée et familiale. A cet égard, l’ECRI attire l’attention sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, selon laquelle l’expulsion ou l’éloignement d’un non-ressortissant ne doit pas porter atteinte à son droit à la vie privée et familiale.

49. La loi sur la maîtrise de l’immigration a allongé la durée maximale de rétention d’un non-ressortissant en situation irrégulière pour la porter à 32 jours. Les autorités françaises ont informé l’ECRI qu’un tel allongement de la rétention s’est accompagnée d’un renforcement des garanties juridiques en faveur du non-ressortissant, notamment par la création d’une commission nationale de contrôle de centres et locaux de rétention, chargée de veiller au respect des droits des étrangers et à la qualité de leur hébergement sur place. Toutefois, les ONG ont exprimé leur inquiétude concernant l’allongement de la durée maximale de rétention, considérant notamment que les garanties juridiques prévues ne sont pas toujours efficacement mises en oeuvre. Il en va ainsi de la mise à disposition d’un interprète lors des procédures, celle-ci n’étant pas toujours satisfaisante en pratique.

50. L’ECRI note que les lieux de rétention et les zones d’attente des personnes en instance (ZAPI) font l’objet de critiques de la part d’ONG. Celles-ci critiquent notamment les conditions de rétention difficiles même s’il y a eu des améliorations dans ce domaine. Surtout, il a été reproché aux autorités de ne pas suffisamment permettre aux ONG d’accéder aux lieux de rétention et aux zones d’attente. L’ECRI note toutefois que les autorités ont récemment permis à certaines organisations comme la Croix-Rouge, l’ANAFE, la Cimade et l’Office des migrations internationales d’accéder et/ou de tenir une permanence dans ces lieux, ce qui devrait améliorer la situation des personnes en rétention.

Recommandations:

51. L’ECRI recommande vivement aux autorités françaises de veiller à faire usage le moins possible de la rétention des non-ressortissants et surtout à ne prolonger la rétention que dans les cas strictement nécessaires.

53. L’ECRI recommande aux autorités françaises de poursuivre et de renforcer leur coopération avec les ONG de soutien aux non-ressortissants et de donner à ces dernières un accès véritable et satisfaisant aux centres de rétention et aux ZAPI.

54. Dans son second rapport, l’ECRI a abordé la question de la procédure de régularisation des non-ressortissants se trouvant en situation irrégulière sur le territoire français. Elle a encouragé les autorités françaises à veiller à ce que toute instruction administrative concernant l’application de la loi de régularisation soit conforme à l’esprit de celle-ci et ne contienne pas d’éléments qui rendent la régularisation excessivement difficile.

55. A l’heure actuelle, aucune campagne générale de régularisation n’est en cours en France mais le problème des « sans-papiers », c’est-à-dire des non-ressortissants se trouvant en situation irrégulière en France, semble loin d’être résolu aux dires des organisations de droits de l’homme. L’ECRI note qu’il existe toujours des procédures spécifiques de régularisation permettant de tenir compte au cas par cas de la situation de chaque non-ressortissant. Par exemple, un non-ressortissant qui prouve qu’il a des liens personnels et familiaux étroits en France ou qui prouve qu’il a vécu plus de dix ans en France peut demander à régulariser sa situation. Le nombre de régularisation de ce type tourne autours de plusieurs dizaines de milliers par an. L’ECRI note avec satisfaction qu’en décembre 2002, une circulaire a demandé aux préfets d’accepter des modes de preuves plus souples qu’auparavant et d’entretenir un dialogue avec les ONG de soutien aux « sans-papiers ».

Recommandations:

56. L’ECRI recommande aux autorités françaises de poursuivre dans leur voie en matière de régularisation des non-ressortissants en situation irrégulière en tenant compte autant que possible de la situation de chaque non-ressortissant. Il convient notamment d’éviter qu’ils soient placés dans une situation précaire et de dépendance à l’égard d’employeurs qui les feraient travailler clandestinement.

57. De façon générale, l’évolution récente de la politique de l’immigration a été critiquée par les ONG de droits de l’homme. Il semble que l’immigration continue d’être un enjeu politique sensible et que les pouvoirs publics adoptent une attitude restrictive reflétée dans la législation. L’ECRI s’inquiète de ce que les dispositions législatives adoptées récemment sont perçues par les ONG comme favorisant une suspicion généralisée de fraude à l’encontre des non-ressortissants. Elles donneraient d’eux une image négative de personnes cherchant à frauder sur tous les plans, que ce soit par des mariages blancs, des paternités de complaisance ou en simulant un mauvais état de santé, afin de pouvoir entrer ou rester sur le territoire français à tout prix. L’ECRI met en garde contre une telle politique qui risque de stigmatiser l’ensemble de la population immigrée aux yeux de l’opinion publique.

58. En outre, dans la pratique, les dispositions protégeant les droits des non-ressortissants ne sont pas toujours correctement appliquées par les administrations. Certains fonctionnaires adopteraient une attitude méfiante, par exemple en demandant pour telle ou telle démarche des documents supplémentaires à ceux prévus par la loi. L’ECRI a été informée de problèmes de délai d’attente exagéré que devraient subir les non-ressortissants. Ces retards seraient en partie dus au manque de personnel travaillant dans les administrations en contact avec les non-ressortissants mais aussi, dans certains cas, au manque de sensibilisation de celui-ci à la situation particulière dans laquelle se trouvent les non-ressortissants. Ils posent des problèmes importants dans la mesure où le statut juridique du non-ressortissant dépend de ces procédures, par exemple en ce qui concerne le droit de travailler ou non.

Recommandations:

59. L’ECRI recommande aux autorités françaises de veiller à ne pas faire peser sur les non-ressortissants un soupçon généralisé de fraude qui pourrait conduire à la stigmatisation de l’ensemble de la population immigrée. A cet égard, les autorités devraient être particulièrement attentives aux dispositions législatives qu’elles adoptent mais aussi aux discours qu’elles tiennent concernant les non-ressortissants.

60. L’ECRI recommande vivement aux autorités françaises de veiller à ce que l’administration mette en oeuvre les législations dans le strict respect des droits des non-ressortissants et à sanctionner tout abus qui serait constaté dans ce domaine. Il convient également de prévoir des formations pour les fonctionnaires visant à les sensibiliser à la situation particulière dans laquelle peuvent se trouver les non-ressortissants.

- Réfugiés et demandeurs d’asile

61. Dans son second rapport, l’ECRI a recommandé aux autorités françaises de veiller à ne pas traiter les demandeurs d’asile comme des délinquants même si elles contestent la validité de la demande d’asile. Elle a également considéré que les autorités devaient prendre des mesures pour combattre les préjugés et fausses opinions sur les réfugiés et demandeurs d’asile.

62. Depuis l’adoption du second rapport de l’ECRI sur la France, une nouvelle loi sur l’asile est entrée en vigueur. Cette loi vise à créer une procédure unique de demande d’asile, à réduire la longueur de la procédure et à substituer à la procédure d’asile territorial un dispositif de protection subsidiaire. L’ECRI se réjouit de certains progrès résultant de la loi comme le fait que l’asile puisse être accordé même si les persécutions émanent d’acteurs non étatiques. Toutefois, l’ECRI s’inquiète des critiques émises par les ONG de droits de l’homme selon lesquelles la nouvelle loi vise surtout à restreindre le nombre de demandes d’asile et d’admission de non-ressortissants sur le territoire français à ce titre. L’ECRI note en particulier que les délais pour déposer une demande d’asile ont été écourtés, ce qui de l’avis des ONG rendrait l’exercice du droit de demander l’asile excessivement difficile. Il existerait également un danger que la volonté d’écourter la procédure en l’accélérant débouche sur une procédure expéditive qui ne respecterait pas pleinement le droit de demander l’asile. Par exemple, il existerait des cas où, dans le cadre de la procédure accélérée applicable à la frontière, une demande a été rejetée dans un premier temps comme manifestement infondée alors que la personne a obtenu l’asile lors d’un ré-examen exceptionnel de cette demande. Les autorités françaises ont indiqué que cette limitation du délai de dépôt s’inscrit dans le cadre des efforts déployés par elles pour réduire les délais d’examen des demandes d’asile, dans le but d’éviter que les demandeurs d’asile en cause ne se trouvent pendant une période trop prolongée dans une situation d’incertitude ou de précarité.

63. Enfin, il a été rapporté qu’en pratique, l’accès à la procédure n’est pas toujours garanti, soit parce que les personnes rencontrent un blocage de la part des autorités soit parce qu’elles ne bénéficient pas d’une assistance juridique et linguistique adéquate. L’ECRI se réjouit d’apprendre toutefois qu’il existe des formations du personnel qui ont permis notamment d’obtenir des progrès dans les délais d’enregistrement des demandes d’asile ou de rappeler les règles de déontologie applicable dans ce domaine.

64. L’ECRI est préoccupée par des informations selon lesquelles tous les demandeurs d’asile ne bénéficient pas de conditions de logement adéquates et que certains d’entre eux, notamment des familles entières, n’ont aucun moyen de logement, se retrouvant ainsi dans la rue. Enfin, les autorités ont informé l’ECRI que, dans un contexte budgétaire difficile, l’Etat s’efforce d’améliorer les conditions d’hébergement des demandeurs d’asile. Trois mille places doivent être créées en 2004 dans les CADA, centres d’hébergement spécialisés.

65. Enfin, l’ECRI note que les demandeurs d’asile et les réfugiés font toujours l’objet de préjugés et de stéréotypes de la part de la population majoritaire. Ce phénomène serait renforcé selon plusieurs ONG par certains aspects de la politique gouvernementale qui donneraient l’impression qu’il existe un nombre considérable de « faux demandeurs d’asile » tentant d’abuser de la procédure.

Recommandations :

66. L’ECRI recommande vivement aux autorités françaises de consacrer tous les moyens humains et financiers nécessaires à combler les lacunes existantes dans la procédure d’asile. Il convient notamment de renforcer le personnel chargé de recevoir les demandes d’asile en première instance pour éviter les retards excessifs dans l’examen des demandes ou les décisions hâtives de rejet d’une demande comme étant manifestement infondée.

68. L’ECRI recommande aux autorités françaises de prévoir pour tout le personnel entrant en contact avec les demandeurs d’asile des formations aux droits de l’homme et une sensibilisation aux problèmes que rencontrent les demandeurs d’asile, afin de faciliter les démarches de ces derniers. Elle recommande également aux autorités françaises de veiller à ne pas encourager les sentiments de rejet de la part de l’opinion publique à l’encontre des demandeurs d’asile et des réfugiés et à éviter la propagation de préjugés et de stéréotypes à leur sujet.

Source : Commission européenne contre le racisme et l’intolérance du Conseil de l’Europe