Le futur de la politique d’asile européenne : Vers un véritable espace de protection

• La création d’un régime d’asile européen commun, pleinement intégré à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, trouve son origine dans la volonté de faire de l’Union un espace de protection unique pour les réfugiés, basé sur l’application intégrale et globale de la Convention de Genève et sur les valeurs humanitaires communes à l’ensemble des États membres.

• Il s’agit d’un projet ambitieux et unique dans le monde : pour la première fois dans l’histoire, un groupe d’Etats a décidé de mener en commun leurs politiques d’asile en vue d’aboutir à des règles harmonisées. En se lançant dans ce vaste chantier, l’Union européenne entend aussi consolider la tradition humanitaire qui, de tous temps, a été celle de ses Etats membres.

• Dès le Conseil européen de Tampere (1999), les fondations d’un système européen d’asile commun ont été jetées par mes prédécesseurs. Les piliers de ce système consistent, comme vous le savez, en un ensemble d’instruments législatifs visant à harmoniser les normes minimales en matière d’asile dès le moment où un ressortissant de pays tiers demande l’asile sur le territoire de l’Union européenne, jusqu’à ce qu’une solution durable soit trouvée pour ceux qui ont besoin d’une protection internationale.

• Cette première phase a été suivie d’une période de consolidation et d’évaluation. L’évaluation a montré que les fondations du système sont solides, mais qu’il restait encore du travail à faire pour atteindre les objectifs élevés que nous nous sommes fixés dans le programme de la Haye.

• La réflexion collective qui a été menée l’année dernière autour du livre vert sur le futur de la politique d’asile a confirmé cette interprétation : nous avons construit un socle commun qui servira de base à la réalisation, à l’avenir, d’un véritable espace de protection unique au niveau de l’Union.

• Je sais gré à mes prédécesseurs pour la qualité et l’ambition du formidable travail accompli jusqu’à présent. Il est maintenant temps de donner une impulsion nouvelle à la politique d’asile, et pendant mon mandat, je ferai de l’asile ma priorité afin de compléter le travail entamé. Cet effort mobilisera les institutions de l’Union, le Conseil et le Parlement européen, désormais co-législateur, et les Etats membres. Mais j’entends aussi rester à l’écoute de la société civile et continuer à bénéficier de l’étroite collaboration du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés.

• Ma vision en la matière est simple : la première phase s’est concentrée sur le rapprochement des règles sur la base de normes communes minimales. La seconde phase devra viser à garantir une protection plus élevée et plus équitable dans toute l’Union européenne, ainsi qu’une solidarité renforcée entre les États membres.

• Chaque année, les Etats membres de l’Union européenne protègent de dizaines de milliers de personnes qui fuient la persécution ou les conflits dans leurs pays d’origine. Environ un million et demi de personnes bénéficiant d’un statut de protection résident actuellement dans l’Union européenne.

• Depuis des années le nombre des demandes d’asile dans l’Union a diminué (220.000 en 2007) : cela signifie moins de pression dans la majorité des Etats membres qu’au cours des dernières années. Ce calme relatif peut n’être qu’illusoire, comme nous le rappellent les conséquences humanitaires de la crise en Irak, mais nous devons tirer partie de cette période pour concentrer les efforts sur l’amélioration de la qualité de ces régimes.

• Le plan d’action que j’ai présenté le 17 juin dernier énonce les principes qui pour moi doivent guider l’action de l’Union dans le domaine de l’asile dans les années à venir.

• Maintenir la tradition humanitaire et protectrice de l’Union et assurer le respect des droits fondamentaux lors de la mise en oeuvre du Système européen d’asile commun afin que la protection soit accessible à tous ceux qui en ont besoin ;

• Garantir une réelle égalité de traitement partout dans l’Union : l’Union doit construire un système où tout demandeur d’asile sera traité de la même manière, avec les mêmes garanties et procédures, quel que soit l’endroit au sein de l’Union européenne où il introduit sa demande d’asile ;

• Améliorer l’efficacité du système d’asile : le système européen d’asile commun doit permettre aux États membres de garantir une protection de haute qualité tout au long de la procédure d’asile, de l’accueil des demandeurs d’asile, jusqu’à l’intégration totale de ceux à qui la protection a été accordée. En même temps, il est nécessaire de doter les administrations nationales chargées des questions d’asile des outils adaptés qui leur permettent de gérer les flux de manière efficace et d’empêcher concrètement les fraudes et les abus, contribuant de la sorte à l’intégrité et à la crédibilité du régime d’asile.

• Promouvoir la solidarité au sein de l’Union et entre l’Union et les pays tiers : l’Union doit poursuivre et intensifier l’assistance aux États membres confrontés à de fortes pressions sur leurs systèmes d’asile, notamment en raison de leur taille ou situation géographique. Par ailleurs, la solidarité doit également être dirigée vers les pays tiers qui accueillent un grand nombre de réfugiés, afin d’augmenter leur capacité à offrir une protection efficace et des solutions durables, tout en s’assurant dans le même temps que l’Union assume sa part de responsabilité.

1. Système d’asile européen

• Afin de mettre en oeuvre ces principes et construire un système d’asile européen qui soit en même temps plus protecteur, plus efficace et plus juste. J’ai l’intention, comme annoncé dans le Plan d’action, de présenter, encore avant le fin de mon mandat, un éventail (7 actes législatives !) de mesures pour agir sur tous les fronts.

• En premier lieu, il est nécessaire d’apporter des améliorations à la législation existante, parce qu’il est manifeste que les normes minimales communes n’ont pas atteint l’objectif souhaité.

• Il n’est pas acceptable que dans un espace européen fondé sur les mêmes valeurs et les mêmes principes, les chances d’obtenir une protection soient radicalement différentes selon que la demande est introduite dans un Etat membre ou dans un autre. De surcroît, cette disparité de traitement encourage les mouvements secondaires entre Etats membres, ce que nous voulons éviter.

•1.1 Ainsi, je proposerai des modifications à la Directive sur les conditions d’accueil afin notamment :

– d’assurer un accès simplifié et mieux harmonisé au marché du travail. L’accès au marché du travail est bénéfique à la fois pour les demandeurs d’asile, en les préparant à une meilleurs intégration, et aux Etats membres d’accueil, car il permet de soulager la charge pesant sur leurs systèmes d’assistance ;

– d’insérer des garanties procédurales plus précises en matière de détention ; en conformité avec les règles en matière de droits fondamentaux, celle-ci doit être dûment justifiée et envisagée seulement quand des mesures moins coercitives ne sont pas possibles ; en particulier, j’estime que la détention des mineurs doit être interdite, sauf dans le cas où celle-ci s’avère nécessaire pour assurer le meilleur intérêt de l’enfant ;

– de garantir que les besoins spécifiques des personnes vulnérables, telles que les enfants, les femmes, les victimes d’actes de torture ou les personnes ayant besoin de soins médicaux, soient immédiatement identifiés et que des soins adéquats leurs soient prodigués.

•1.2 Je veillerai également à ce que la Directive sur les procédures d’asile et celle sur les conditions pour acquérir le statut de protection internationale permettent la réalisation des objectifs établis par le programme de la Haye : la création d’une procédure unique à travers l’Union et l’établissement d’un statut uniforme pour les bénéficiaires de protection internationale valable partout dans l’Union.

• Il sera donc nécessaire de consolider le processus d’asile par des garanties procédurales obligatoires ainsi que des notions et mécanismes communs, et éliminer la prolifération des pratiques disparates qui sont contraires à l’objectif d’une procédure commune. En même temps, il faudra clarifier davantage les conditions d’obtention de la protection subsidiaire, car des dispositions actuelles sont à l’origine d’importantes divergences d’interprétation et d’application de cette notion entre les États membres. Il faudra également revoir le niveau des droits et avantages à accorder aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, afin d’améliorer leur accès aux droits sociaux et économiques qui sont essentiels à leur bonne intégration.

• J’entends aussi accorder une attention particulière à la situation des « flux mixtes », notamment lorsque des personnes demandant une protection internationale se présentent aux frontières extérieures de l’Union en même temps que les immigres clandestines : il est essentiel de garantir que l’asile dans l’Union demeure accessible. Les mesures légitimes adoptées pour combattre l’immigration illégale et protéger les frontières extérieures ne doivent pas avoir pour effet d’empêcher les réfugiés d’avoir accès à la protection dans l’Union.

•1.3 Il convient enfin d’apporter des améliorations au système de Dublin qui régit l’architecture de la protection dans l’Union.

• Je considère que les principes de base du système de Dublin méritent d’être conservés. A long terme, les normes communes de protection plus élevées feront disparaître la plupart des préoccupations suscitées par le fonctionnement du système actuel. Elles garantissent que les personnes transférées vers d’autres États membres aient un accès égal à la protection.

• Ma proposition de révision, tout en gardant donc les principes fondateurs du règlement actuel, poursuivra deux objectifs : celui d’une amélioration de l’efficacité du système et celui d’une protection accrue des personnes concernées. D’une part, l’efficacité sera renforcée, entre autres, par l’introduction de délais plus précis et la clarification de plusieurs dispositions relatives à la détermination de l’Etat responsable et aux transferts. A cette fin des informations supplémentaires ainsi que des améliorations techniques seront aussi introduites dans le système EURODAC. D’autre part, j’ai l’intention de renforcer le volet protection par l’introduction d’un certain nombre de garanties procédurales essentielles, telles que la possibilité de recours contre la décision de détention, l’effet suspensif du recours contre une décision de transfert et la facilitation de la réunification familiale, notamment en ce qui concerne les mineurs.

• Comme vous pouvez le constater, il s’agit d’un programme législatif ambitieux et important, qui demandera un grand effort de coopération et dialogue entre tous les acteurs impliqués, mais qui me parait essentiel pour réaliser les objectifs que nous nous sommes fixés.

2. Coopération pratique

• Toutefois, dans le domaine de l’asile, le rapprochement des législations ne suffit pas à lui seul pour garantir une égalité de protection : les pratiques nationales en vigueur doivent également être mises en concordance.

• Depuis des années la Commission soutient et coordonne une série de mesures de coopération pratique entre les administrations nationales visant à accroître la convergence des processus décisionnels en matière d’asile. Notamment par le biais d’une approche commune des informations sur les pays d’origine et l’établissement d’un programme de formation européen commun en matière d’asile. En dépit de ces avancées, j’estime que ces mesures de coopération doivent bénéficier des moyens appropriés et d’un soutien plus structuré afin d’élargir le champ de la coopération et la portée de son impact.

• C’est pour cette raison que je proposerai en 2009, sur la base d’une étude de faisabilité actuellement en cours, la création d’un Bureau européen de soutien pour l’asile, chargé de coordonner toutes les activités liées à la coopération pratique.

• Le bureau ne remplacera pas le pouvoir décisionnel des Etats membres sur les demandes d’asile individuelles mais aura pour objectif de fournir aux administrations nationales une assistance opérationnelle afin d’améliorer la qualité et la cohérence de leurs décisions. Par exemple par le biais de la compilation d’informations communes sur les pays d’origine, de l’organisation de formations communes et de la coordination d’équipes d’asile composées d’experts susceptibles d’être appelés à aider les Etats membres confrontés à des situations d’urgence.

3. Solidarité au sein de l’UE

• Finalement la solidarité doit guider l’action de l’Union en matière d’asile. Il est nécessaire d’accroître d’une part la solidarité entre Etats membres d’autre part, entre l’Union et les pays tiers qui accueillent un grand nombre de réfugiés.

• Nous assistons tous les jours aux drames humains qui se passent aux frontières maritimes de l’Union. Il est nécessaire de trouver une réponse adéquate et humaine à ce phénomène.

• Je suis conscient des défis auxquels certains Etats membres, notamment en raison de leur taille et/ou position géographique, sont confrontés suite à l’arrivée massive sur leur territoire d’un grand nombre d’immigrés irréguliers, dont certains ont besoin d’une protection internationale. Pour donner un exemple concret, il faut considérer que depuis 2002, 48% de ceux qui sont arrivés à Malte par voie maritime irrégulière se sont vu reconnaître un statut de protection internationale.

• Tout en s’assurant que les migrants et demandeurs d’asile bénéficient des conditions d’accueil et de vie dignes et, quand c’est nécessaire, de l’accès à la protection internationale, il faut fournir un soutien adéquat aux Etats membres concernés par exemple par le biais d’un soutien financier mieux ciblé, par le déploiement d’équipes d’experts en matière d’asile, ou bien encore en veillant à ce que le système Dublin ne représente pas un fardeau additionnel sur les Etats membres qui sont déjà soumis à des charges exceptionnelles.

• Le Fond européen des refugiés fournit déjà un soutient structurel aux efforts d’accueil et de protection des Etats membres, y compris dans des situations d’urgence. A ce soutien s’accompagne celui fourni par les autres Fonds financiers du Programme de Solidarité et gestion des flux migratoires, tels que les Fonds pour le Frontières extérieures et le Retour.

• Toutefois je considère qu’il faut réfléchir collectivement sur les moyens d’améliorer les effets de la solidarité financière de l’Union et pour déterminer si les instruments financiers existants aident efficacement les États membres à faire face aux difficultés causées par les pressions migratoires fortes et irrégulières. Je suis prêt à étudier la question et envisager d’éventuelles mesures dans ce sens.

4. Le contexte global

• Il faut également se rappeler que tandis que le nombre de demandes d’asile a diminué en Europe ces dernières années, il n’en va pas de même au niveau mondial : la grande majorité des réfugiés restent dans leur région d’origine dans des conditions d’extrême pauvreté et de sécurité précaire. Il est, dans ces conditions, important d’accroître la solidarité envers les pays tiers qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés, comme par exemple le Pakistan avec environ 2 millions de réfugiés, la Syrie 1 million et demi, la Jordanie et la Tanzanie un demi million.

• A cette fin, j’ai l’intention de renforcer et élargir à d’autres régions du monde les Programmes de Protection Régionaux qui visent à soutenir, dans leurs efforts de protection, certains pays tiers qui accueillent un grand nombre de réfugiés.

• Le moment est aussi venu de proposer l’établissement d’un programme de réinstallation européen, qui reposera sur la participation volontaire des Etats membres, et qui permettra à des réfugiés particulièrement vulnérables actuellement présents dans des pays où ils n’ont pas de perspective de solution durable, d’être accueillis au sein de l’Union européenne pour commencer une nouvelle vie loin des guerres et des persécutions.

• L’Union et les Etats Membres peuvent faire plus en matière de réinstallation. En 2007, l’Union a accueilli sur son territoire environ 5% du total des personnes identifiés par l’UNHCR en besoin de réinstallation, soit environ 4000 personnes, contre les 48.000 et 11.000 personnes réinstallées par le Etats-Unis et le Canada respectivement.

• J’envisage une étroite coopération entre la Commission, les États membres et les autres acteurs concernés, tels que en particulier l’UNHCR et les ONG, pour mettre au point la structure et les fonctions de ce programme.

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• Comme vous pouvez le constater, nous sommes à l’aube d’une période stimulante, qui verra se déployer une activité intense sur tous les fronts de la politique d’asile. Je ne peux pas nier que le programme que nous avons devant nous est très lourd et que l’adoption de ces mesures demandera l’engagement et le soutien de tous.

• Mais je suis fermement convaincu que la voie que je viens de tracer devant vous est la bonne pour faire de l’Union un véritable espace de protection en ligne avec la longue tradition humanitaire de notre continent. J’ai aussi le sentiment d’une grande convergence de vues, confirmée notamment par les résultats de la consultation sur notre Livre vert, sur ce qu’il convient aujourd’hui de faire.

• Je me réjouis donc que la Présidence française ait attaché la plus grande importance à l’asile dans le contexte du Pacte européen, ainsi que de l’impulsion donnée par le Conseil européen de juin à compléter le système européen commun d’asile. Cette vision et cet engagement communs nous permettront, j’en suis convaincu, de réaliser les objectifs ambitieux que je viens de vous exposer.

Jacques Barrot

Vice-président de la Commission Européenne

Conférence des Ministres de l’UE en charge de l’asile, élargie à la société civile « Batir une Europe de l’Asile »

Paris, 8 septembre 2008

SPEECH/08/402

Source : Europa