Futur de l’espace de liberté, sécurité et justice

Bruxelles, 14 octobre 2004

Le Parlement européen,

  vu la proposition de recommandation à l’intention du Conseil et du Conseil européen présentée par Baroness Sarah Ludford au nom du groupe ALDE sur le futur de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice ainsi que sur les conditions pour en renforcer la légitimité et l’efficacité (B6 0006/2004),

  vu l’article 114, paragraphe 3, et l’article 94 de son règlement,

  vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6 0010/2004),

A. ayant été informé que le Conseil européen entend procéder le 5 novembre 2004 à la définition des priorités de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) au cours des prochaines années,

B. ayant pris acte des avancées importantes réalisées mais également des nombreux retards pris par l’Union dans la mise en oeuvre de l’ELSJ prévu à l’article 2 du traité UE,

C. regrettant que les avancées dans le domaine de l’asile et de l’immigration aient été principalement consacrées jusqu’à présent à la répression de l’immigration illégale et n’aient pas été assorties d’un effort suffisant en faveur de l’intégration des étrangers en situation régulière,

D. considérant que des camps de réfugiés ne devraient pas être envisagés à l’extérieur de l’Union vu qu’ils comportent un risque évident de violations des droits fondamentaux,

E. convaincu que tout développement futur de l’ELSJ devra tenir compte :

  de l’irruption depuis le 11 septembre 2001 de la menace du terrorisme international qui a atteint spectaculairement l’Union européenne lors des attentats de Madrid le 11 mars 2004,

  de l’élargissement à 10 nouveaux Etats membres, qui a fait de l’Union une démocratie de 450 millions de personnes,

  de l’entrée en vigueur le 1er février 2003 du traité de Nice, qui, pour la première fois, a prévu l’extension de la majorité qualifiée et de la codécision à certaines dispositions majeures de la politique d’asile et d’immigration ainsi que de la coopération judiciaire civile,

  de la signature le 29 octobre 2004 du projet de traité constitutionne [1] 12, qui reprend la Charte des droits fondamentaux comme titre II du traité, généralise le recours à la codécision pour les procédures législatives et étend le contrôle de la Cour aux mesures de l’ELSJ qui en étaient exclues et enfin ouvre aux personnes le droit de recours aux juges européens,

  du fait que le terrorisme constitue le premier problème qui affecte et surtout qui affectera la coexistence et la sécurité des Européens et que cela constitue une raison essentielle dans notre conviction que le développement de l’ELSJ doit devenir un symbole et un référent authentique du sens de la plus-value que représente l’Union pour lutter contre ce fléau,

  de l’absence de diagnostic commun sur le règlement des problèmes des Européens en matière de sécurité,

  du fait que le terrorisme n’a pas été considéré comme le problème prioritaire qui affecte la coexistence et la sécurité des Européens,

F. très inquiet des défaillances des Etats membres et des institutions dans la mise en oeuvre de l’ELSJ telles qu’elles ont été dénoncées lors des travaux de la Convention, dans de nombreuses conclusions du Conseil européen et dans les rapports périodiques de la Commission,

G. considérant que ces défaillances doivent être immédiatement corrigées par des réformes appropriées à adopter dans le respect des traités en vigueur mais à la lumière des objectifs politiques repris dans le projet de traité constitutionnel, qui aura été signé à la veille du Conseil européen,

H. rappelant que l’article 29 du traité UE assigne à l’Union la responsabilité "d’offrir ... un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice" mais que la réponse de l’Union a été plus virtuelle que réelle du fait de :

  la règle de l’unanimité qui rend très difficile les décisions contraignantes,

  l’alibi des compétences régaliennes, qui dissimule souvent des réflexes corporatifs,

  l’absence d’une répartition claire des rôles entre l’Union et ses Etats membres tant au sein des différentes politiques (immigration, coopération judiciaire, protection des données ) qu’entre pays (appartenant en tout ou partie à la coopération Schengen),

  l’absence de procédures de suivi crédibles et structurées,

  l’absence de dispositifs crédibles de sécurité en cas de crise ou de refus de coopération,

I. considérant qu’il n’est pas possible :

  de dissocier la mise en oeuvre de l’ELSJ d’une politique de protection et de promotion des droits fondamentaux et de citoyenneté au sein de l’Union et

  de dissocier le principe de la reconnaissance mutuelle d’une harmonisation minimale créant une confiance réciproque,

J. considérant qu’il faut anticiper sur toutes les dispositions de la nouvelle constitution proposant l’extension de la codécision et de la majorité qualifiée chaque fois que le traité en vigueur en offre juridiquement la possibilité,

K. regrettant qu’au fil des cinq dernières années des Etats membres se soient opposés au sein du Conseil à la définition de standards de protection des droits des citoyens et des personnes et que souvent l’absence de tels standards ait été invoquée (et même parfois par les mêmes Etats membres) comme une raison pour bloquer la reconnaissance mutuelle,

L. convaincu que les solutions pragmatiques proposées par certains Etats membres ne permettront pas de résoudre les problèmes réels que pose le développement de l’ELSJ, s’il n’y a pas un accord clair sur un socle commun de principes, comme le démontre l’incapacité à progresser sérieusement sur la question de la protection des données,

M. très inquiet de l’absence de mesures pleinement adéquates en vue de lutter contre la menace terroriste et de relever les défis aux libertés des citoyens et convaincu qu’il "...convient de donner aux notions de sécurité nationale et d’ordre public une dimension européenne, afin que les Etats membres traitent une menace pour la sécurité nationale ou l’ordre public de tout autre Etat membre comme s’il s’agissait d’une menace pour leur propre sécurité nationale ou ordre public" [2] 13

N. conscient de sa responsabilité éminente en matière de protection des citoyens européens dans leur droits comme dans leur sécurité et déplorant l’opacité et le manque de démocratie des mécanismes de programmation et de décision au sein de l’ELSJ, conduisant à mettre trop souvent devant le fait accompli le Parlement européen et les parlements nationaux,

1. Recommande au Conseil européen et au Conseil de s’inspirer, dans la définition du futur de l’ELSJ, de trois exigences de portée générale :

a) renforcer la légitimité de l’ELSJ :

  en décidant, conformément à l’esprit de la Constitution et des accords déjà intervenus pour la mise en oeuvre du traité de Nice, le passage à la procédure de codécision avec le Parlement, le recours à la majorité qualifiée au sein du Conseil et l’extension du contrôle de la Cour dans les domaines de l’ELSJ, en premier lieu pour les mesures en matière d’immigration (article 67 du traité CE) et en second lieu pour les mesures liées à la lutte contre le terrorisme et le crime international (article 42 du traité UE);

  en veillant à ce que les institutions de l’Union respectent, en matière de liberté, de démocratie et d’état de droit, le même niveau d’exigence que celui qu’elles attendent de la part des Etats membres;

  en appliquant immédiatement le principe de la transparence des débats législatifs au sein du Conseil, ainsi que lors de la transposition nationale des mesures prises par l’Union (en adaptant dans ce sens le règlement (CE) n° 1049/200 [3] 14 et les règlements intérieurs du Conseil et de la Commission);

  en prévoyant la consultation systématique du Parlement sur tout accord international de l’Union en matière de coopération judiciaire pénale et policière, ainsi que sur tout projet de position commune ayant trait à l’ELSJ, consultation particulièrement nécessaire lorsque ces textes ne sont pas soumis aux parlements nationaux;

  en associant pleinement et en temps opportun le Parlement européen et les parlements nationaux à la définition et à la mise à jour de la programmation législative et opérationnelle dans l’ELSJ (article III-258 du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe);

b) promouvoir les libertés et droits fondamentaux par les politiques liées à l’ELSJ et, par conséquent :

  prendre en compte dans le prochain plan d’action non seulement les politiques définies à Tampere qui relèvent de la compétence du Conseil Justice et Affaires Intérieures, mais aussi l’ensemble des autres politiques qui, dans les traités en vigueur, sont associées aux droits fondamentaux, à la citoyenneté, à la protection des minorités, à la lutte contre les discriminations, à la promotion de la transparence et à la protection de données;

  promouvoir la connaissance des droits relatifs à la citoyenneté européenne en accord avec les Etats membres afin qu’aucun citoyen européen ne se considère comme un étranger dans aucun pays de l’Union;

  systématiser la formation en droit européen des juges, avocats et fonctionnaires de police chargés de veiller au respect de l’état de droit, étant entendu que tout juge ou policier national est aussi un juge ou un policier européen;

  exiger l’institution rapide de l’Agence européenne pour les droits fondamentaux au service des institutions européennes et nationales, en charge d’une évaluation systématique des politiques en vigueur sur le territoire de l’Union en matière de droits fondamentaux eu égard aussi à l’article 7 du traité UE, l’Agence étant soumise aux principes, procédures et contrôles applicables aux agences communautaires;

  exiger l’établissement rapide par la Commission d’un Bureau européen d’aide aux victimes du terrorisme, comme point de référence et de contact au niveau européen pour les citoyens dont les droits fondamentaux sont bafoués en raison de la menace terroriste qui pèse sur l’Europe et sur le reste du monde;

  rétablir par de nouvelles propositions législatives l’équilibre entre les exigences sécuritaires et le respect des droits fondamentaux;

  exiger l’évaluation préalable du respect des droits fondamentaux (tels que définis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union) pour tout acte législatif de l’Union ou de la Communauté;

  promouvoir, afin de faciliter la confiance réciproque, une culture des droits fondamentaux au sein de l’Union en favorisant le dialogue permanent des plus hautes juridictions, des administrations publiques et des praticiens du droit, ainsi que le développement de réseaux d’échange d’informations et de consultation entre juges, administrations et chercheurs;

  renforcer le concept de citoyenneté de l’Union et inclure des garanties pour la liberté de circulation des citoyens de l’Union et les membres de leur famille ainsi que du partenaire enregistré, quel que soit son sexe;

  garantir un niveau commun de protection des droits fondamentaux dans toute l’Union, tout en promouvant la reconnaissance mutuelle et une meilleure coopération judiciaire entre les Etats membres, ainsi que l’adoption des normes minimales communes pour certains aspects de droit de procédure;

c) être crédible tant au niveau de l’Union que de la réponse des Etats membres.

Cela implique que les orientations du 5 novembre 2004 prévoient pour chaque objectif un échéancier crédible, la mise en place d’un groupe de suivi (associant le Parlement européen et les parlements nationaux) et des objectifs suffisamment ambitieux tels que :

  l’engagement en faveur de recherches systématiques en matière de sécurité intérieure de l’Union (voir projet PASR-2004) notamment pour prévenir les catastrophes liées aux calamités naturelles ou aux attentats terroristes;

  la création au niveau européen d’un noyau de dispositions opérationnelles en matière de coopération judiciaire et policière en reprenant sous forme de décisions et de décisions-cadres le contenu des conventions en la matière déjà signées mais non ratifiées par la majorité des Etats membres avant le 31 décembre 2004;

  le renforcement au niveau de l’Union durôle de la Commission pour les activités opérationnelles, y compris celles qui sont à la charge du coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, en garantissant les conditions d’une association fonctionnelle de ce dernier avec la Commission et le contrôle parlementaire effectif de ses activités; en tout état de cause le statut du coordinateur, aujourd’hui placé auprès du Haut Représentant pour la PESC, devra être revu dès lors que ce dernier aura cédé la place au Ministre des Affaires étrangères de l’Union, vice-président de la Commission;

  le développement d’un ensemble cohérent de réseaux informatiques, dans le respect des dispositions relatives à la protection des données, favorisant l’interconnexion permanente des administrations nationales en charge des contrôles de sécurité (par ex. reformatage du SIS II), de la coopération judiciaire (par ex. interconnexion des casiers judiciaires nationaux) ou de la circulation des personnes, y compris des ressortissants des pays tiers (voir projet VIS);

  la transformation, par une décision fondée sur l’article 30 du traité UE, d’Europol en Agence européenne soumise aux principes, procédures et contrôles applicables aux agences communautaires;

  la reprise dans des décisions et décisions-cadres, de l’ensemble des dispositions en matière de coopération judiciaire et policière figurant dans les conventions signées mais non ratifiées par les Etats membres;

  la définition des modalités d’acquisition, de traitement et de contrôle, y compris de contrôle parlementaire et judiciaire des informations provenant des services de renseignement;

  l’identification, sur le constat d’une corrélation entre l’existence de problèmes communs à l’intérieur et la possibilité d’une politique extérieure, des principaux domaines qui doivent être abordés avec un grand engagement de l’Union, comme l’asile, l’immigration ou le terrorisme, cette identification associant étroitement la Commission et le Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures;

  l’adoption de standards de protection des données et la création d’une autorité commune pour la protection des données réunissant au niveau européen les autorités nationales en charge de cette responsabilité;

  la soumission des autorités exécutives de l’Union en matière de collecte et de traitement d’informations confidentielles au contrôle démocratique du Parlement selon des formes analogues à celles qui sont d’application au niveau de la grande majorité des Etats membres;

2. Recommande au Conseil européen et au Conseil les objectifs spécifiques suivants à réaliser dans les cinq années à venir:

a) pour la politique d’immigration, définir un cadre législatif cohérent en vue d’atteindre six objectifs: établir une politique de l’immigration cohérente afin de développer des voies légales de migration qui pourraient notamment réduire les incitations à l’immigration illégale; relever les nouveaux défis démographiques et économiques auxquels l’Union est actuellement confrontée tout en tenant compte de la capacité d’accueil des Etats membres; reconnaître que les migrants ne sont pas qu’une source de main d’oeuvre temporaire servant à combler les déséquilibres, mais au contraire envisager leur apport à long terme à nos sociétés; soutenir par des mesures et des moyens financiers appropriés l’intégration sociale, culturelle et politique des migrants; reprendre dans des décisions et décisions-cadres toutes les dispositions figurant dans la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 1990; établir un cadre cohérent de coopération internationale avec les pays d’origine;

b) pour la politique de lutte contre l’immigration clandestine, bâtir un cadre législatif approprié en vue d’atteindre les trois objectifs suivants: harmoniser entre les Etats membres le concept d’immigration illégale, clé d’une approche commune; mettre en place une politique commune de lutte contre l’immigration illégale et de prévention du travail clandestin en sanctionnant les trafiquants; mettre en place une politique commune de lutte contre toutes les formes de trafic d’êtres humains;

c) pour la politique de retour, définir, en codécision, conformément aux engagements pris aux termes de la déclaration n° 5 sur l’article 67 du traité CE, et dans le respect des dispositions de la Convention de Genève, une politique de rapatriement en accord avec les pays d’origine ou de destination visant à établir des standards communs de protection des personnes rapatriées obligeant les Etats membres à préserver la dignité et l’intégrité physique des personnes expulsées dans le cadre des opérations de rapatriement;

d) pour la politique d’asile, définir un statut uniforme et une procédure commune en matière d’asile comme il a été prévu à Tampere et confirmé par le projet de traité constitutionnel tout en renforçant les mesures de protection des réfugiés ou des personnes nécessitant une aide humanitaire et en leur garantissant le plein exercice de leurs droits individuels et sociaux, en particulier ceux en rapport avec la santé, l’éducation et le travail; rappelle d’ailleurs que le cadre légal qui doit être respecté par l’Union et ses États Membres au profit de ces personnes ne peut pas être remis en cause par des accords internationaux qu’ils soient négociés par l’Union et/ou par ses États Membres; pour cette politique, tirer les enseignements de l’expérience du centre de Sangatteet prendre en considération les préoccupations exprimées par les organisations de défense des droits des migrants et notamment par la Fédération Internationale des Ligues de droits de l’Homme, qui appellent l’Union à ne pas se décharger des responsabilités qui lui incombent en vertu de la Convention de Genève et à ne pas courir le risque d’ouvrir la voie à des situations de non-droit à l’encontre des personnes qui comptent parmi les plus déshéritées de la planète;

e) - pour la coopération judiciaire,favoriser la reconnaissance mutuelle. Celasuppose l’adoption de mesures favorisant le développement de la confiance réciproque entre les autorités judiciaires et les citoyens ainsi qu’entre les autorités judiciaires elles-mêmes;

 pour la coopération judiciaire civile, adopter des mesures rapprochant le droit de la famille, le cadre légal des successions et les autres domaines actuellement couverts par des règles minimales établies dans le cadre de la Convention de la Haye;

 pour la coopération judiciaire pénale, adopter des mesures définissant les éléments essentiels des crimes prévus à l’article 2 de la décision-cadre 2002/584/JAI relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membre [4] 15 et adopter des mesures définissant les garanties minimales à assurer aux prévenus et aux détenus. Dans ce même domaine, il faut aussi donner une nouvelle impulsion à Eurojust avec comme objectif la création d’un Parquet européen dont la compétence irait au-delà de la seule protection des intérêts financiers de l’Union;

f) procéder, avant la fin de l’année 2005, à une évaluation précise et publique de la mise en oeuvre du plan d’action contre le terrorisme, de son articulation avec les plans nationaux et internationaux correspondants et de sa pleine compatibilité avec le respect des libertés individuelles;

g) faire une évaluation précise et publique des effets pratiques de l’existence de régimes spécifiques attribués à certains Etats membres et préparer les voies de leur intégration progressive dans le régime de droit commun;

h) mettre en place un système intégré de gestion des frontières permettant la coopération entre l’Agence européenne, qui doit être mise sur pied, et les services des Etats membres en charge du contrôle des personnes et des marchandises;

3. Félicite la Présidence néerlandaise de son engagement à adopter, au plus tard le 1er avril 2005, la décision prévoyant le passage à la majorité qualifiée et à la codécision de toutes les mesures relevant du titre IV du traité instituant la Communauté européenne; invite le Conseil européen à retenir cette suggestion;

4. Charge son Président de transmettre la présente recommandation au Conseil et au Conseil européen et, pour information, à la Commission ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements des Etats membres.