Les Etats membres de l’Union européenne menacent l’intégrité du dispositif international de protection des réfugiés

Lettre ouverte à la Présidence britannique à l’occasion de la réunion du Conseil Justice et Affaires intérieures du 12 octobre 2005

Les événements tragiques de Ceuta et Melilla

Amnesty International considère que les événements tragiques qui viennent de se produire au Maroc et en Espagne constituent une preuve supplémentaire de la crise profonde que traverse le système de protection des réfugiés dans toute l’Union européenne. Le prochain Conseil Justice et Affaires intérieures (JAI) sera une importante occasion pour les Etats membres de s’interroger sur la nécessité de développer des outils visant à augmenter la capacité des pays tiers d’assurer la protection des réfugiés. C’est une étape importante de la discussion sur la façon dont l’Union doit construire sa politique d’asile et d’immigration et les résultats des discussions du Conseil sur la communication de la Commission européenne relative aux « programmes de protection régionaux » seront attendus par toutes les parties prenantes de la protection des réfugiés.

Comme vous le savez, pendant la nuit de 28 au 29 septembre 2005, au moins cinq hommes d’origine subsaharienne sont morts et plusieurs autres ont été blessés quand des centaines de personnes (enfants y compris) ont tenté d’accéder au territoire espagnol en escaladant deux barrières avec fil de fer barbelé séparant l’enclave espagnole de Ceuta du Maroc et ont fait face à des fonctionnaires de police des deux pays. La presse a indiqué que six autres personnes ont été tuées à proximité de l’enclave espagnole de Melilla le 6 octobre. Ces événements tragiques illustrent les efforts que font, de plus en plus, les Etats membres, pour se soustraire à leurs engagements internationaux en matière de protection des droits humains et de protection des réfugiés et pour rejeter la responsabilité de leur protection sur les pays tiers voisins.

Absence de solidarité et pratiques abusives

A la lumière de ces événements, Amnesty International demande à la présidence et au Conseil d’examiner soigneusement l’impact potentiel sur le régime international de protection des futurs développements des politiques d’asile et d’immigration de l’Union, en particulier des« programmes de protection régionaux ». Il est essentiel d’augmenter la contribution de l’Union au système international de protection des réfugiés et à la lutte contre les causes des déplacements.

Au vu de l’impact des politiques de l’Union et de ses Etats membres sur le système de protection international en général, et plus spécifiquement sur la bonne volonté des pays tiers de soutenir le choc de la responsabilité de fait, il n’y a guère de doute que la façon dont le« combat contre l’immigration illégale » est conduit risque d’aggraver plutôt que d’alléger les problèmes liés aux migrations irrégulières. L’absence de vraie solidarité, combinée avec des pratiques abusives qui ne constituent que trop souvent des infractions aux engagements internationaux relatifs aux droits humains - de la détention illégale à la violation du principe de non refoulement - met gravement en cause les objectifs explicites de l’Union, qui consistent à chercher des solutions durables et à traiter les causes premières des processus migratoires. Ce sont aussi la crédibilité et la légitimité de l’Union qui sont mises en cause lorsqu’il est demandé à d’autres d’assumer des charges que l’Union n’est pas disposée à accepter pour elle-même.

Du point de vue des gouvernements européens, attachés à limiter le nombre des migrants et de demandeurs d’asile, la panacée consiste à faire rester les réfugiés à proximité de leur lieu d’origine ou dans des pays de transit. Cependant, en l’absence d’une définition qui serait généralement reconnue en droit international, la notion de « protection régionale » soulève des questions concernant la définition de ce qui constitue la « protection efficace » et de qui sera responsable d’évaluer les besoins des réfugiés. L’assistance humanitaire fournie au lendemain immédiat d’une crise est indispensable pour sauver des vies et pour assurer une protection initiale aux personnes déplacées. Cependant, Amnesty International s’inquiète de ce que, trop souvent, des réfugiés sont forcés de vivre pendant des années dans une situation prolongée de simple survie et de ce que, dans l’attente d’une solution durable, ils ne peuvent pas exercer leurs droits fondamentaux. Les réfugiés devraient se voir accorder un accès opportun et durable à une protection, y compris un statut juridique sûr leur permettant d’exercer leurs droits fondamentaux et de rechercher une réparation efficace si ces droits sont bafoués.

Des engagements significatifs pour la« réinstallation »

Amnesty International considère que la contribution de l’Union européenne à l’amélioration de la protection des réfugiés ne doit pas se limiter à une assistance technique, juridique, ou financière aux pays tiers. Elle devrait également se traduire en pratique par des mesures concrètes de solidarité avec les pays qui accueillent un grand nombre de réfugiés. Dans ce contexte, des possibilités de « réinstallation » offertes en plus grand nombre dans des pays de l’Union constitueraient un développement bienvenu et une contribution significative à la protection internationale. La « réinstallation » a pour but de fournir une solution immédiate en cas de crise aiguë de protection ou, dans une situation prolongée, de permettre aux réfugiés d’accéder à une solution durable si d’autres solutions (intégration locale ou rapatriement volontaire) ne sont pas disponibles. Aujourd’hui, moins de 1% de la population des réfugiés du monde se voient proposer la « réinstallation » comme solution durable et moins nombreux encore sont ceux qui bénéficient de « procédures d’entrée protégée ».

Une progression de l’accès à la protection internationale exigerait donc des engagements significatifs de la part des Etats membres de l’Union en termes de cibles numériques, c’est-à-dire de personnes réellement « réinstallées »dans l’Union, et en termes d’aide financière au HCR et à d’autres acteurs impliqués. S’ils peuvent, avec le temps, diminuer dans une certaine mesure le besoin de déplacement que ressentent certains réfugiés, les programmes de « réinstallation » en tant qu’outils de protection ne pourront jamais avoir pour effet de d’empêcher des personnes de chercher à migrer parce qu’elles sont en quête de protection.

Les« programmes de protection régionaux »

S’agissant de la communication de la Commission européenne, Amnesty International invite la présidence et le Conseil à peser soigneusement la valeur de la proposition de la Commission au regard des nombreux outils déjà mis en application aux niveaux international, européen et intergouvernemental. A cet égard, Amnesty International regrette que la proposition de la Commission reflète un manque d’ambition politique et qu’elle comporte de sérieuses imperfections.

Bien que la Commission prétende adopter une approche globale et intégrée de la gestion des migrations, cette stratégie n’est pas correctement reflétée dans la communication et l’expertise développée par la Commission dans le domaine du développement et de l’aide humanitaire n’est pas prise en juste considération. Etant donné que la communication n’inclut pas de détails opérationnels, on peut se demander ce que serait la valeur supplémentaire des « programmes de protection régionaux ». Peuvent-ils réellement améliorer la cohérence des actions de protection déjà entreprises par l’Union dans le cadre de l’aide, du développement et des programmes humanitaires ? Cela ne se jugera que dans la pratique. Avant de discuter encore d’autres nouveaux concepts, la présidence et le Conseil devraient demander à la Commission d’examiner les programmes existants et d’évaluer le besoin de développer des programmes additionnels. Ils devraient également entreprendre une évaluation détaillée de la situation de protection dans les pays d’accueil potentiels. Une telle évaluation devrait être fondée sur l’expertise du Haut Commissaire des Nations unies pour des réfugiés.

Dans cette perspective, le lancement de programmes« pilote » vers la fin de 2005 doit être considéré comme complètement prématuré.

Amnesty International s’inquiète de la perspective d’un lancement d’un programme pilote dans les Etats indépendants occidentaux (NIS), étant donné les difficultés persistantes en Ukraine et les situations très problématiques en matière de droits de l’homme prévalant en Moldavie ou même au Belarus un pays qui n’a aucune relation diplomatique avec l’Union.

En dépit des changements restrictifs apportés à sa politique d’asile, la Tanzanie peut être considérée comme un lieu possible pour lancer un programme pilote en Afrique. Cependant, les autorités tanzaniennes refusent, depuis 2004, la protection à des réfugiés originaires de la région des Grands Lacs. Les autorités kenyanes ont mis en place des pratiques similaires.

S’agissant des régions d’origine, la présence d’un grand nombre de réfugiés peut avoir un impact négatif sur la stabilité politique des sociétés qui les accueillent. A cet égard, les programmes d’aide aux communautés locales ne peuvent fonctionner que s’il existe dès le départ un dialogue avec les pays d’accueil.

Amnesty International regrette que la proposition de la Commission prête peu d’attention aux développements récents dans les régions d’origine. Amnesty International demande à la Présidence et au Conseil d’accorder toute la considération nécessaire aux changements intervenus dans les pays qui accueillent traditionnellement d’importantes communautés de réfugiés.

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Il est clair qu’une approche purement « défensive » de tous ces problèmes, serait non seulement inadéquate, mais également, à terme, inefficace. Comme l’illustrent si tragiquement les récents événements de Ceuta et de Melilla, il est temps pour l’Union européenne de repenser radicalement sa politique afin d’améliorer vraiment la solidarité et la coopération avec les pays tiers accueillant des nombres toujours croissants des personnes déplacées.

Nous espérons que ces préoccupations seront prises en compte lors des prochaines discussions et serons heureux de lire votre réponse.

Amnesty International 7 octobre 2005