La Libye, l’Union européenne et l’Italie dans le domaine de l’asile et du contrôle des flux migratoires

Renvois d’Italie vers la Libye

A plusieurs reprises depuis près d’une année [1], les autorités italiennes ont procédé à des expulsions massives depuis le centre de rétention de Lampedusa vers la Libye, de migrants parmi lesquels figuraient de potentiels réfugiés. Beaucoup pensaient être envoyés vers un autre centre afin d’y être identifiés [2]. En juillet et août 2004, la Libye a renvoyé des centaines d’Erythréens dans leur pays d’origine. Beaucoup d’entre eux sont toujours retenus dans des conditions particulièrement difficiles au sein d’un lieu de détention tenu secret. En octobre 2004, un pont aérien a été mis en place pour procéder à des expulsions sous commandement militaire de plus d’un millier de personnes, sans tenir compte des situations personnelles, sans qu’on ait même cherché à les identifier ou à examiner leurs motifs de fuir leur pays. Les 5 et 9 mai 2005, plus de 350 Africains ont été placés dans le centre de Lampedusa alors que le centre n’est doté d’une capacité d’accueil que de 190 personnes [3]. 600 autres immigrants ont débarqué le 11 mai 2005 [4]. Alors que la visite des centres de rétention fait partie, en Italie, de la compétence du parlement, deux sénatrices se sont rendues sur les lieux le 19 mars 2005 mais n’ont pas été mises en mesure d’effectuer une visite détaillée du centre. Elles ont décrit les étrangers comme « dans un état physique et psychologique terrible », « amassés dans des conditions indignes d’un pays civilisé »et ont dénoncé « l’arbitraire absolu » des opérations [5].

Selon le Protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l’homme, les autorités italiennes sont tenues de ne pas expulser des groupes entiers de personnes sans examiner la situation de chacune d’entre elles. Ces opérations auraient ainsi été effectuées en violation des principes fondamentaux qui engagent les Etats membres de l’Union européenne et affirment l’interdiction des expulsions collectives, la protection contre les traitements inhumains ou dégradants ou le principe de non-refoulement pour les demandeurs d’asile. La Libye n’a pas signé la Convention de Genève de 1951, ne dispose pas de système d’asile et bafoue régulièrement les droits de l’homme [6]. Dans une affaire présentée par des avocats italiens visant à contester la légalité des mesures d’expulsions collectives, la Cour européenne des droits de l’homme a indiqué, en application de l’article 39 de son règlement intérieur [7], qu’il est préférable « dans l’intérêt des parties » et du bon déroulement de la procédure, que l’Italie suspende les expulsions de onze « migrants irréguliers » [8]maintenus à Lampedusa en mars 2005.

Selon les autorités italiennes, le nombre d’arrivées s’élevait encore à 200 personnes en août dernier, 180 début septembre. L’Italie procède encore à des expulsions massives vers la Libye [9], alors que ce pays continue à nier qu’il y a des réfugiés sur son territoire et ne voit que des immigrés économiques. Elle a annoncé un projet de loi sur l’asile et l’immigration, mais n’a pas encore répondu aux offres d’assistance de la Commission pour la rédiger.

Coopération entre l’Union européenne et la Libye

En novembre 1995, lors de la Conférence de Barcelone, les Etats des deux rives de la Méditerranée se sont engagés à lancer un processus dont l’objectif est la cohésion et la stabilité des pays du bassin, sur la base de trois grands axes de partenariat, parmi lesquels la coopération au plan politique et en matière de sécurité et le rapprochement des sociétés. La Libye est un acteur actif du dialogue des pays de la Méditerranée occidentale sur la migration mais elle n’a pas adhéré au processus de Barcelone ce qui risque de miner la cohérence des actions européennes et d’affaiblir l’acquis de Barcelone pour les adhérents, parmi lesquels l’Algérie.

Le chef d’Etat libyen a signé un accord avec l’Italie dès 2003, sous la condition d’une aide à son pays à faire son retour sur la scène internationale. Il prétextait de ne pouvoir honorer ses engagements, puisque son pays subissait un embargo sur les livraisons d’armes par l’Union européenne depuis 1986. Pressée par le gouvernement italien, l’Union a levé l’embargo sur la Libye le 12 octobre 2004.

Le Parlement européen

Le 14 avril 2005, le Parlement européen a adopté une résolution d’urgence sur la situation à Lampedusa, recommandant à la Commission davantage de transparence, condamnant le fait que les autorités italiennes aient choisi les personnes expulsées en fonction de leur nationalité et demandant à ce que le HCR ait un libre accès au centre de rétention de Lampedusa [10]. Selon le Parlement européen, l’expulsion vers la Libye n’a pas été réalisée conformément avec les normes européennes et le droit international. Le Parlement européen dénonce les renvois en masse « dans des conditions déplorables » d’Africains qui courent le risque d’être une nouvelle fois expulsés vers des pays où ils pourraient être emprisonnés, comme le Soudan. Les députés européens demandent aux autorités italiennes de mettre fin aux expulsions collectives et de garantir l’examen individuel des demandes d’asile. Ils demandent que la Libye ratifie la Convention de Genève, mette fin aux expulsions et aux arrestations arbitraires de migrants et rende public tout accord de réadmission. Les députés européens ont décidé l’envoi d’une mission d’observateurs, aussi bien en Libye qu’au centre de Lampedusa.

Le 28 juin puis les 15 et 16 septembre, deux délégations du Parlement européen ont effectué des visites du centre de Lampedusa. En septembre, la délégation a exprimé son étonnement face aux seules onze personnes présentes ce jour là et a fait part de nombreux témoignages d’habitants de Lampedusa qui ont remarqué un trafic exceptionnel d’avions militaires les jours précédant la visite. Dans son rapport [11], la délégation exprime ses préoccupations à propos des expulsions vers la Libye, elle considère que les conditions de vie dans le centre restent précaires et totalement inadéquates au flux migratoire. La délégation attend du ministère de l’Intérieur italien les données concernant les présences dans le centre et les décrets d’expulsion, elle demande à la Commission de faire un rapport au Parlement européen sur la mission effectuée récemment en Libye ; cette visite aurait servi à prouver que des centres similaires à celui de Lampedusa « devraient être fermés immédiatement » [12].

La Commission européenne

Une mission en Libyea eu lieu du 28 novembre au 6 décembre 2004, elle était composée de représentants de la Commission européenne et d’experts des Etats membres. Lors du Conseil Justice et affaires intérieures (JAI) du 14 avril, la Commission a présenté le rapport de cette mission et recommandé l’intensification des actions de coopération entre l’Union et la Libye dans la lutte contre l’immigration illégale. Une mission a été envoyée à nouveau en Libye du 17 au 20 avril 2005, la délégation a visité un centre de détention et s’est entretenue avec les responsables du département sur l’immigration illégale. Une conférence sur l’immigration irrégulière devrait se tenir en Libye à l’automne 2005.

Le rapport de la mission 2004 daté du 4 avril 2005 n’a pas été rendu public mais des informations sur son contenu ont circulé. Si la Constitution libyenne reconnaît formellement la protection des réfugiés, le rapport de la Commission souligne qu’il n’existe en pratique aucune politique d’asile, aucun critère spécifique pour les renvois. Selon le rapport, la Libye ne fait pas de différence parmi les réfugiés et les demandeurs d’asile, elle les considère tous comme des migrants économiques. Elle examine les cas par groupes, selon leur nationalité, alors que l’examen individuel est à la base du droit international des réfugiés. Le rapport mentionne la visite dans des « centres de détention et des camps »,évoque des centres de détention de longues périodes, « créés par improvisation », certains« pouvant êtres assimilés à des prisons », ainsi que des centres de rapatriement. Les conditions dans les centres de rétention sont décrites comme « de à peu près acceptables à extrêmement mauvaises » et des femmes et enfants présents, ne sont pas toujours séparés des hommes. Les autorités libyennes n’auraient fourni aucune information claire sur la durée des détentions ou les conditions pour les expulsions. La Commission préconise d’instaurer sans délai un mécanisme de dialogue et de mener des projets pour renforcer la capacité de l’administration en vue d’améliorer la politique de visas, de lutte contre les trafics d’êtres humains, de retour. Elle souligne la nécessité de former les fonctionnaires notamment à la mission de gardes-frontières et à l’entraînement à la détection des faux documents. La Commission souhaite qu’une gestion de l’asile soit mise en place ; il s’agit ici de faire comprendre l’importance de cette politique, former, impliquer le HCR. Elle préconise de décourager l’immigration illégale par des campagnes d’information. Elle prévoit de mener des opérations de contrôle et de gestion des flux migratoires en collaboration avec les autorités d’un pays tiers, voire de leur déléguer une partie de ce contrôle, sans aucune garantie concernant les droits et le sort des personnes soumises à ces opérations. Il s’agirait d’une coopération avec les pays de la région et notamment ceux dont proviennent les migrants qui transitent via la Libye.

Le rapport recommande en particulier de mettre en place un projet-pilote avec le Niger et souligne qu’autant ce pays que la Libye se sont montrés favorables à une telle coopération. L’immigration pourrait être aussi mise au centre des discussions entre l’Union européenne et l’Union africaine et les pays du Maghreb. Une conférence pourrait se réunir en Libye pays d’origine, de transit et de destination de l’immigration illégale. Le rapport souligne qu’une action concertée avec des projets communautaires et des projets bilatéraux des Etats membres serait plus que souhaitable.

Les 22 et 23 juin le Directeur général JAI de la Commission, accompagné du commissaire au Développement s’est rendu en Libye pour entamer les négociations et une « stratégie de long terme » sur la coopération sur la question de l’immigration illégale. Selon le commissaire Franco Frattini, la Libye a promis l’adoption « dans les mois à venir au Parlement d’une nouvelle législation exhaustive en matière d’asile » [13].

L’Union et la Libye ont tracé plusieurs pistes possibles de coopération : plan d’urgence pour le sauvetage en mer, formation de garde-frontières, coopération sur les centres de « réception »des immigrés, encouragement à la coopération avec les pays voisins. Un comité conjoint doit se réunir d’ici la fin de l’année. La Commission a lancé un appel à propositions pour la coopération dans le domaine de l’immigration (programme ARGOS 2005). Le commissaire Franco Frattini assure que la portée de la coopération dépendra des « preuves concrètes » du projet de loi sur l’asile et l’immigration annoncé par la Libye, mais n’y voit pas une condition pour démarrer les projets [14].

Le Conseil Justice et affaires intérieures (JAI)

Jeudi 14 avril 2005, le Conseil JAI s’est déclaré « favorable à l’intensification d’une coopération avec la Libye sur la question de l’immigration illégale » après avoir pris note du rapport de la Commission concernant la mission technique de 2004. Il a affirmé que cette coopération doit se fonder sur un certain nombre de principes et mentionne également la volonté des Etats membres d’aboutir rapidement sur des mécanismes de coopération qui feront l’objet de discussions approfondies pour le 2 juin 2005. Pour le ministre luxembourgeois Nicolas Schmit, « il faut que soient pris en compte dans cet Etat le respect des droits de l’Homme, le respect des règles et des principes qui sont inscrits dans la Convention de Genève de 1951 et il faut l’encourager à coopérer davantage avec le HCR ».

Il a en outre tenu à souligner que« nous avons un intérêt important à amener la Libye vers ces valeurs défendues par l’Union et à l’aider à mettre en place des institutions capables de les appliquer afin de mieux protéger les nombreux réfugiés qui sont dans ce pays » [15].

Lors du Conseil JAI des 2-3 juin 2005, les ministres ont discuté de la possibilité d’établir une procédure spécifique de dialogue ayant pour but de mettre au point un plan d’action et des priorités à court et à moyen terme. Le Conseil a, par exemple, décidé d’envoyer des officiers de liaison en Libye, de mettre rapidement en place des visites de fonctionnaires libyens dans nos Etats membres, d’inviter la Libye à prendre part à des initiatives opérationnelles concrètes en mer méditerranée et à instaurer un projet de contrôle des frontières entre la Libye et les pays comme le Niger. Le Conseil invite à envisager également l’opportunité d’organiser une mission dans les pays comme le Niger afin d’examiner les possibilités de les aider à gérer leurs flux migratoires. Les autorités libyennes ont déjà eu des engagements de la Commission au sujet d’un budget total de 9 millions d’euros. Les conclusions contiennent une référence explicite au sort des infirmières bulgares et du médecin palestinien condamnés à mort pour avoir « volontairement » transmis le virus du sida dans un hôpital pour enfants [16]. L’Union serait prête à suspendre le dialogue migratoire avec la Libye si, le 15 novembre, les autorités libyennes décident de confirmer la condamnation à mort. La Cour Suprême de Libye devait se prononcer le 31 mai 2005 et le Conseil souhaite considérer cet ajournement comme un « signe encourageant ».

Réactions du HCR, d’AI et de autres organisations

Le Haut commissariat des nations unies pour les réfugiés (HCR)

En octobre 2004, le HCR a fait une demande d’accès au centre de Lampedusa, mais n’a été autorisé à y entrer que cinq jours plus tard. Entre-temps, plus d’un millier de personnes avaient été renvoyées en Libye, où le HCR s’est vu encore une fois refuser tout contact avec elles. Le HCR a déclaré que « les méthodes expéditives de répartition des personnes par nationalité » induisaient que la situation de personnes fondées à demander l’asile n’était pas examinée de manière appropriée. Le HCR a dénoncé les renvois et déclaré qu’il est « loin d’être établi que l’Italie avait pris les précautions nécessaires pour s’assurer qu’elle ne renvoyait pas des réfugiés de bonne foi vers la Libye qui ne saurait être considérée comme une terre d’asile sûre » [17].

En décembre 2004, la Libye a renvoyé des réfugiés reconnus comme tels par le bureau du HCR, précédemment renvoyés d’Italie [18]. Le 15 mars 2005, le HCR a fait une demande d’accès au centre de Lampedusa qui lui a été refusée, au même titre que le représentant du Centre Italien pour les Réfugiés [19], alors que des représentants du gouvernement libyen ont été autorisés à y entrer. Cette présence pourrait mettre en grave danger les détenus renvoyés par la suite en Libye : ceux qui n’ont pas la nationalité libyenne risqueraient d’être arrêtés, notamment pour avoir pénétré illégalement sur le territoire libyen et avoir quitté celui-ci illégalement. Le 16 mars, le ministre italien de l’Intérieur a cependant affirmé que l’Italie agissait en toute légalité, que presque tous étaient égyptiens, mais s’étaient prétendus palestiniens ou irakiens. Il a également déclaré que des « enquêteurs libyens » s’étaient rendus à Lampedusa pour collaborer avec les autorités italiennes, afin d’identifier des trafiquants d’êtres humains.

Le 18 mars, le HCR déclare regretter que les autorités italiennes, en dépit de l’expérience récente, n’aient fait aucun effort pour agrandir le centre de Lampedusa [20]. Avec une capacité de seulement 190 personnes, le centre est souvent submergé, créant une situation de crise qui pourrait être évitée. Au cours des dix dernières années, l’Italie a reçu, en moyenne, 11 000 demandes d’asile par an, une des statistiques annuelles les plus basses parmi les pays de l’Union européenne. Selon R. Redmond, le HCR « comprend bien entendu que les procédures d’asile en vue de déterminer les demandes clairement infondées doivent être efficaces et qu’elles pourraient être simplifiées. Il est cependant crucial que tous les demandeurs d’asile puissent accéder à une procédure qui respecte leurs droits ».Le HCR affirme se tenir prêt à co-opérer avec les autorités italiennes et libyennes pour développer des approches qui puissent réconcilier les problèmes liés à la migration clandestine au droit d’asile et à l’obligation de protéger les réfugiés.

L’Organisation internationale des migrations (OIM)

En juin 2004, l’Organisation internationale des migrations (OIM) et le Gouvernement libyen ont organisé à Tripoli, un séminaire de deux jours auquel ont participé près de 50 experts en provenance de neuf pays de la Méditerranée occidentale [21]. Ces experts ont discuté des moyens à mettre en oeuvre pour renforcer la coopération régionale dans des domaines tels que la migration et le développement, les droits des migrants et la lutte contre la migration irrégulière. Le 9 septembre 2005, l’OIM a signé un accord permettant l’ouverture d’un bureau à Tripoli. A la suite de consultations diplomatiques et techniques menées à Genève, à Tripoli et dans le cadre du « Dialogue 5+5 », l’OIM et la Libye ont décidé de coopérer sur les questions relatives aux droits des migrants, au droit international de la migration ainsi que dans le domaine de la coopération technique en lien avec la gestion de la migration. Des activités pilote devraient débuter sous peu grâce à des financements italiens. L’OIM a également organisé, à l’intention des responsables libyens, des sessions de formation autour des thèmes suivants : gestion des frontières, législation internationale en matière de migration, droit des migrants, retour volontaire et réintégration des migrants en situation de détresse.

Amnesty International (AI)

AI est gravement préoccupée par le fait que les autorités italiennes semblent renvoyer hâtivement des personnes sans examiner leur situation de manière appropriée et s’inquiète de l’absence d’une législation adaptée et exhaustive sur l’asile en Italie [22]. Au cours de l’année 2004, AI a fait savoir qu’elle craignait que les initiatives prises par le gouvernement italien pour gérer les arrivées par bateau ne compromettent sérieusement le droit fondamental de demander asile ainsi que le principe de non-refoulement [23]. AI est également profondément préoccupée par la vitesse à laquelle des centaines de ressortissants étrangers arrivés récemment en Italie ont été renvoyés à Crotone en Libye en décembre 2004, sans avoir vraisemblablement eu l’opportunité de demander asile. AI a demandé au Commissaire européen en charge de la Justice, de la liberté et de la Sécurité, Franco Frattini, de briser le silence de la Commission sur les retours forcés vers la Libye, rappelant que : «Pour la troisième fois en six mois, AI se voit dans l’obligation d’attirer l’attention de la Commission sur les pratiques de l’Italie en matière d’expulsions » [24].Par une réponse d’avril 2005, Monsieur Frattini a affirmé que les autorités italiennes ont respecté leurs obligations et que la Commission n’est pas responsable des faits allégués mais il ne se prononce pas sur la demande de publication du rapport de la mission technique de 2004.

Le 12 avril 2005, AI a rendu public un document relatif au traitement déplorable infligé aux réfugiés et migrants illégaux en Libye [25]. Dans une note adressée aux ministres de la Justice et de l’Intérieur de l’Union, AI souligne sa préoccupation face aux mécanismes de coopération « ad hoc» qui pourraient se développer avec la Libye au sujet de l’immigration illégale, sans les garde-fous nécessaires au niveau des droits humains [26].Selon AI, « l’Union européenne doit reconnaître qu’en Libye il n’existe de fait aucune garantie concernant les droits des réfugiés. La Libye n’autorise pas le HCR à intervenir réellement dans le pays et les personnes renvoyées de force d’Europe en Libye courent le risque de conditions de détention dégradantes et une nouvelle expulsion vers un pays où elles sont susceptibles d’être emprisonnées et torturées ». « Dans ce contexte, le renvoi vers la Libye des « immigrés en situation irrégulière », couramment pratiqué par certains Etats membres de l’UE, en particulier l’Italie et Malte, est une pratique qui doit être immédiatement abandonnée car pouvant constituer une violation des obligations des états membres au regard du droit international » [27].

Le 23 mai 2005, AI a réitéré ses préoccupations concernant l’impact d’accords bilatéraux ou européens avec la Libye relatifs aux migrations sur la protection des réfugiés et les droits fondamentaux des migrants [28]. Selon AI, en l’absence de cadre formel, tout partenariat avec la Libye devrait être fermement fondé sur les principes du processus de Barcelone. AI a invité le Conseil à reconnaître que, si les partenariats avec les pays tiers peuvent être des outils importants en matière de gestion des flux migratoires, ils ne libèrent pas les Etats membres de leurs obligations d’assurer l’accès aux procédures de détermination d’asile et de respecter les normes juridiques internationales, telles que la nature absolue du principe de non refoulement. Des missions de surveillance devraient pouvoir évaluer la situation des personnes expulsées des pays de l’Union et des expulsions effectuées par les autorités libyennes.

Pour AI, tout projet pilote avec le Niger devrait prendre en compte la question de la protection régionale pour les personnes ayant besoin d’une protection internationale. La gestion des frontières ne doit pas empêcher les demandeurs d’asile et les réfugiés d’obtenir l’accès à la protection.

Le 27 juin 2005 AI a diffusé une action urgente et déclare craindre « qu’une fois expulsés en Libye, les détenus qui n’ont pas la nationalité libyenne ne fassent l’objet d’arrestations arbitraires et même de renvois forcés vers des pays où ils seraient exposés à de graves violations de leurs droits humains, notamment à des actes de torture ou à d’autres formes de mauvais traitements » [29].

Deux jours après la journée mondiale des réfugiés (20 juin), alors qu’AI diffusait un rapport révélant l’ampleur des violations faites aux droits humains en détention [30], les autorités italiennes renvoyaient 45 personnes en Libye sans leur avoir donné l’opportunité de déposer leur demande d’asile. En réaction à ce rapport, le gouvernement italien a accusé AI de calomnie [31].

Autres associations

En février 2005, dix ONG italiennes, françaises et espagnoles ont saisi la Commission européenne contre le gouvernement italien [32] afin que la Cour de justice des Communautés soit informée des violations visées et prenne les sanctions adaptées. Dans cette plainte, les ONG demandent à la Commission de prendre des sanctions contre l’Italie, estimant que «tout refus d’agir porterait à croire que des droits fondamentaux tels que le droit à la défense, la protection contre les traitements inhumains et dégradants, l’interdiction des expulsions collectives et le principe de non refoulement des réfugiés ne font pas partie du droit communautaire, ou que les institutions européennes ne sont pas en mesure de les défendre». Plusieurs parlementaires européens ont interrogé le président de la Commission, lui demandant comment il entendait « faire cesser les expulsions de Lampedusa et pour exiger de l’Italie qu’elle respecte ses obligations en vertu du droit international et communautaire ? » La Commission leur a répondu que le gouvernement italien n’a violé aucune règle et a ajouté qu’elle n’a « pas de compétence générale en ce qui concerne les droits fondamentaux » [33].En mai 2005 le GISTI a engagé une procédure devant le Tribunal de première instance des communautés européennes contre la décision de la Commission de ne pas donner suite à la plainte déposée devant elle contre les autorités italiennes, à propos des expulsions massives organisées depuis Lampedusa vers la Libye en octobre 2004. La cinquième chambre du TPICE a rendu dans cette affaire [34] une ordonnance qui conclut à l’irrecevabilité de la plainte, fondée sur le défaut d’intérêt à agir. Le Gisti a l’intention de faire appel de cette décision.

Par ailleurs, AISF, avec d’autres associations de différents pays européens, a signé un communiqué interpellant le Conseil, la Commission et le Parlement européen sur la coopération en matière migratoire, condamnant l’Italie pour avoir passé un accordavec la Libye afin de renvoyer les immigrants arrivant sur son territoire [35].

En avril 2005, une initiative d’organisations italiennes, l’ASGI [36], a saisi la Commission européenne, le Comité des droits de l’homme, le Conseil de l’Europe et le Comité européen pour la prévention de la torture, en les interrogeant sur la légalité de la procédure italienne, et sollicitant une audition afin d’en débattre.

Dans une lettre ouverte à la présidence de l’Union du 1 juin 2005 sur la coopération avec la Libye, le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (ECRE) a invité le ministre délégué aux affaires étrangères et à l’immigration à rappeler aux Etats membres leur responsabilité de s’assurer que « leurs actions ne mènent pas directement ou indirectement à la violation du droit des réfugiés ». Il a demandé que le Conseil JAI des 2-3 juin 2005, exige que les Etats membres déclarent les accords bilatéraux sur la migration ou l’asile avec la Libye et montrent comment ceux-ci se conforment aux normes internationales du droit des réfugiés et des droits de l’homme.