Politique européenne de voisinage

INTRODUCTION ET SYNTHESE

Avec son élargissement historique en ce début du mois de mai, l’Union européenne a accompli un grand bond en avant pour promouvoir la sécurité et la prospérité sur le continent européen. Cet élargissement signifie également que les frontières extérieures de l’Union ont été redessinées. Nous avons aujourd’hui de nouveaux voisins et nous nous sommes rapprochés des anciens. Il en résulte à la fois de nouvelles opportunités et de nouveaux défis. La politique européenne de voisinage entend répondre à cette nouvelle norme mais aussi appuyer les efforts qui seront déployés pour atteindre les objectifs poursuivis par la stratégie européenne de sécurité.

En mars 2003, la Commission a présenté sa communication intitulée «L’Europe élargie - Voisinage : Un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud» [1] à la suite d’une lettre conjointe adressée au Conseil en août 2002 par le Haut Représentant, M. Javier Solana, et le commissaire Patten.

En juin 2003, le Conseil s’est félicité de cette communication et a estimé qu’elle constituait une bonne base pour élaborer une nouvelle série de politiques à l’égard de ces pays, a défini les objectifs et principes généraux et identifié les mesures incitatives qui pourraient être adoptées. En juin 2003, le Conseil européen de Thessalonique a entériné les conclusions du Conseil et a déclaré attendre avec impatience que le Conseil et la Commission commencent leurs travaux d’assemblage des différents éléments de ces politiques.

En juillet 2003, la Commission a présenté une communication intitulée «Jeter les bases d’un nouvel instrument de voisinage» [2] et a créé une task force «Europe élargie» et un groupe interservices sur l’Europe élargie. En octobre 2003, le Conseil a «invité la Commission, avec la contribution, le cas échéant, du Haut représentant, à présenter à la lumière des conclusions de juin des propositions détaillées pour les plans d’action concernés début 2004 de manière à faire avancer ce dossier d’ici juin 2004». Le Conseil s’est également félicité de la communication concernant le nouvel instrument de voisinage. Le Conseil européen octobre 2003 a salué les progrès réalisés concernant cette initiative et a prié le Conseil et la Commission de poursuivre ces avancées, de manière à parvenir à une approche globale, équilibrée et proportionnée.

La Commission a, sur cette base, procédé à une analyse détaillée des éléments susceptibles d’être inclus dans cette initiative, tant sur le plan du contenu que de la procédure. En octobre 2003 et février 2004, elle a présenté au Conseil deux rapports oraux concernant l’état d’avancement des travaux et participé, au sein du comité des représentants permanents et des groupes de travail concernés du Conseil, à des discussions approfondies au sujet des éléments susceptibles d’être intégrés dans les plans d’action à élaborer en faveur d’un certain nombre de pays d’Europe de l’Est et de la région méditerranéenne, dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV). Les volets de ces plans d’action liés à la coopération politique et à la politique étrangère et de sécurité commune ont été conjointement élaborés et adoptés par les services de la Commission et le Haut représentant. La Commission a eu des discussions exploratoires avec les partenaires des pays d’Europe de l’Est et du sud de la Méditerranée [3] avec lesquels des accords de partenariat et de coopération ou des accords d’association sont entrés en vigueur. Les discussions ont confirmé l’intérêt qu’ils portent à la PEV et précisé leurs pratiques concernant les priorités à prendre en compte dans les plans d’action. Il s’agit est à présent d’étendre progressivement le processus à d’autres pays dans le cadre de cette initiative, à mesure que ces accords progressent du stade de la signature à celui de la ratification.

Dans le même temps, la Commission a dressé un état des lieux de la situation dans ces pays, pour ce qui est de leurs systèmes politique et économique et de leur coopération avec l’Union européenne. La présente communication a pour objectif de faire part au Conseil et au Parlement européen des résultats de ces travaux et de baliser les prochaines étapes sur la voie de la politique européenne de voisinage.

Depuis que cette politique a été lancée, l’UE a souligné qu’elle constituait un moyen de renforcer les relations entre l’UE et les pays partenaires, s’écartant des possibilités offertes aux pays européens en vertu de l’article 49 du traité sur l’Union européenne. L’objectif de la PEV est de faire partager aux pays voisins les bénéfices de l’élargissement de l’UE en 2004 pour renforcer la stabilité, la sécurité et le bien-être de l’ensemble des populations concernées. La PEV doit éviter la création de nouveaux clivages entre l’UE élargie et ses voisins et leur offrir la possibilité de participer à diverses activités de l’UE dans le cadre d’une coopération politique, sécuritaire, économique et culturelle renforcée.

La méthode proposée consiste à définir, avec les pays partenaires, un ensemble de priorités dont la réalisation les rapprochera de l’Union européenne. Ces priorités seront intégrées dans des plans d’action adoptés conjointement, couvrant un certain nombre de domaines-clés qui requièrent une action spécifique : dialogue politique et réforme, commerce et mesures préparant les partenaires à une participation progressive au marché intérieur, justice et affaires intérieures, énergie, transports, société de l’information, environnement, recherche et innovation, politique sociale et contacts entre communautés.

La relation privilégiée avec les voisins s’appuiera sur un engagement réciproque en faveur de valeurs communes se situant principalement dans les domaines de l’État de droit, de la bonne gouvernance, du respect des droits de l’homme, notamment des droits des minorités, de la promotion des relations de bon voisinage et des principes de l’économie de marché et du développement durable. Des engagements de la part des pays partenaires sont également demandés en ce qui concerne certains aspects essentiels de l’action extérieure de l’UE, en particulier la lutte contre le terrorisme et la prolifération des armes et de destruction massive, ainsi que le respect du droit international et des efforts dans le domaine de la résolution des conflits.

Les plans d’action s’appuieront sur un ensemble commun de principes mais seront différenciés, reflétant en cela l’état des relations avec chaque pays, ses besoins et ses capacités ainsi que les intérêts communs. Le niveau d’ambition des relations de l’UE avec ses voisins tiendra compte de la mesure dans laquelle ces valeurs sont effectivement partagées.

Les organes mis en place par les accords de partenariat et de coopération ou les accords d’association suivront les progrès accomplis pour atteindre les priorités fixées conjointement. La Commission rendra compte périodiquement de ces progrès. Sur la base de cette évaluation, l’UE, avec les pays partenaires, réexaminera le contenu des plans d’action et décidera le cas échéant de les adapter et de les renouveler. Des décisions pourront également être prises, sur cette base, concernant la prochaine étape dans le développement de relations bilatérales, notamment la possibilité d’établir de nouveaux liens contractuels. Ceux-ci pourraient prendre la forme d’accords européens de voisinage dont le champ d’application serait défini en fonction des progrès accomplis pour atteindre les priorités fixées dans les plans d’action. Les plans d’action seront présentés par la Commission avec la contribution, pour les questions liées à la coopération politique et à la PESC, du Haut représentant, à l’issue de discussions exploratoires avec les pays concernés. Il est proposé que les plans soient approuvés par les conseils de coopération ou d’association respectifs. Au cas où les actions proposées imposeraient l’adoption d’actes juridiques ou l’ouverture de négociations formelles, la Commission présenterait les propositions ou recommandations nécessaires.

Les plans d’action constitueront un référentiel pour la programmation de l’assistance en faveur des pays concernés. L’assistance fournie par les sources existantes sera complétée à l’avenir par un appui au titre de l’instrument européen de voisinage. La présente communication, qui s’inspire de la communication de la Commission de juillet 2003, soumet à la discussion une ébauche de cet instrument. Pour l’heure, des programmes de voisinage sont en cours d’élaboration dans le cadre des mécanismes d’appui existants. La Commission s’efforce de fournir aux pays voisins un appui supplémentaire par le biais d’instruments tels que l’assistance technique et le jumelage. Elle procède également à un tour d’horizon des programmes et agences de l’UE où la participation des pays voisins pourrait être bénéfique à la fois à l’UE élargie et aux pays voisins.

La Russie est un partenaire-clé de l’UE dans son voisinage immédiat. La Russie et l’UE ont décidé de développer leur partenariat stratégique par la création de quatre espaces communs, définis lors du sommet de St Petersbourg, qui s’est tenu au mois de mai 2003. La Biélorussie et l’UE pourront établir des liens contractuels lorsque la Biélorussie aura mis en place une forme de gouvernement démocratique, à la suite d’élections libres et équitables. La Biélorussie pourra alors à son tour bénéficier pleinement des avantages offerts par la politique européenne de voisinage. Dans l’intervalle, l’UE examinera les moyens qui peuvent être mis en oeuvre pour renforcer l’appui à la société civile dans le sens décrit ci-après. L’UE attend avec impatience l’entrée de la Libye dans le processus de Barcelone, ce qui devrait être chose faite dès que ce pays aura pleinement accepté l’acquis de Barcelone et réglé tous les problèmes bilatéraux en suspens. Cela ouvrira par la même occasion la voie à une normalisation des relations et permettra à la Libye de tirer parti de la politique européenne de voisinage.

La présente communication comporte des recommandations concernant l’inclusion des pays du Caucase méridional dans la politique européenne de voisinage.

La politique européenne de voisinage renforcera les formes existantes de coopération régionale et sous-régionale et mettra en place un cadre pour leur développement ultérieur. La PEV renforcera la stabilité et la sécurité et contribuera aux efforts entrepris pour résoudre les conflits. Le présent document formule des recommandations concernant le développement de la coopération régionale et de l’intégration, un élément susceptible de contribuer à la résolution de certaines questions qui se posent aux frontières extérieures de l’UE élargie. En continuant à développer diverses formes de coopération transfrontalière, associant les autorités locales et régionales, ainsi que des acteurs non gouvernementaux, l’UE et ses partenaires pourront oeuvrer de concert pour faire en sorte que les régions frontalières bénéficient de l’élargissement de l’UE de 2004. Dans les régions méridionales, la PEV encouragera également les participants à cueillir pleinement les fruits du partenariat euro-méditerranéen (processus de Barcelone), à promouvoir les interconnexions et les réseaux d’infrastructures, d’énergie notamment, et à mettre en place de nouvelles formes de coopération avec leurs voisins. La PEV contribuera au développement du processus d’intégration régionale, en s’appuyant sur les résultats atteints dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen, entre autres dans le domaine du commerce. Elle renforcera les efforts consentis pour atteindre les objectifs de la stratégie européenne de sécurité dans la région méditerranéenne et le Moyen-Orient.

Le concept qui se trouve ancré dans la politique européenne de voisinage est celui d’un cercle de pays, partageant les valeurs et objectifs fondamentaux de l’UE et s’engageant dans une relation de plus en plus étroite allant au-delà de la coopération, c’est-à-dire impliquant un niveau d’intégration économique et politique important. Cette démarche sécrétera des gains énormes pour les pays concernés en termes de stabilité, de sécurité et de prospérité renforcées. Les plans d’action, à élaborer sur la base des principes fixés dans la présente communication, constituent une première étape importante pour mettre en oeuvre ce concept. Ils définiront la marche à suivre pour ces trois à cinq prochaines années. La prochaine étape pourrait consister dans la négociation d’accords européens de voisinage, appelés à remplacer la génération actuelle d’accords bilatéraux, à condition toutefois que les priorités fixées dans le plan d’action soient respectées. Les progrès accomplis sur cette voie permettront à l’UE et à ses partenaires de s’entendre sur les objectifs à plus long terme à atteindre dans le cadre du développement progressif de leurs relations au cours de ces prochaines années.

La Commission invite le Conseil à se pencher sur l’approche exposée dans la présente communication et à formuler des conclusions sur la façon de faire avancer cette initiative, en se prononçant sur la substance des plans d’action potentiels ainsi que sur les pays avec lesquels ils devraient être préparés, en tenant compte de l’engagement sur des valeurs communes. Sur cette base, la Commission, avec la participation de la présidence et du Haut représentant, est prête à achever les discussions exploratoires avec les pays identifiés et à présenter des projets de plan d’action. Elle propose que ces plans d’action soient approuvés par les conseils de coopération ou d’association respectifs. Elle est également prête à lancer les préparatifs avec certains autres pays, visés dans la présente communication, auxquels la présente initiative s’applique.

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Strategy Paper FR COM(2004) 373 final