Stratégie relative à la dimension extérieure de la JAI: liberté, sécurité et justice au niveau mondial

I - Le défi: principales priorités thématiques

1. Afin de répondre aux attentes de ses citoyens, l’Union européenne doit faire face aux menaces que le terrorisme et la criminalité organisée font peser sur la sécurité et relever le défi de la gestion des flux migratoires. Pour que son action dans ce domaine soit efficace, l’UE doit collaborer avec des pays tiers. Dans un monde de plus en plus interconnecté, ce type de collaboration aura une importance croissante. L’UE devrait donc faire de la JAI une priorité essentielle de ses relations extérieures et veiller à adopter une approche coordonnée et cohérente. La mise en place de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ne pourra être menée à bien que si elle s’appuie sur un partenariat avec les pays tiers portant sur les questions relatives, notamment, au renforcement de l’État de droit et à la promotion du respect des droits de l’homme et des obligations internationales.

2. Les atrocités terroristes commises récemment à Bali, à Madrid, à Londres et à Amman ont mis en évidence qu’il n’y a plus lieu de faire de distinction entre la sécurité des citoyens selon qu’ils se trouvent à l’intérieur ou à l’extérieur de l’Union européenne et que le terrorisme revêt un caractère de plus en plus international. La coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme est une composante des relations extérieures de l’Union. Toutefois, eu égard à la nature évolutive de la menace, l’Union devrait s’efforcer d’atteindre l’ensemble des objectifs prévus dans sa stratégie de lutte contre le terrorisme - de la prévention de la radicalisation à l’amélioration des réponses à apporter aux attentats - tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de ses frontières. Il est également essentiel d’améliorer l’échange d’informations avec tous les pays, afin d’identifier les terroristes, de désorganiser leurs activités et de les traduire en justice. L’ensemble de la stratégie de l’UE en matière de lutte contre le terrorisme sera caractérisé par un élément commun: l’action par le biais d’organisations internationales et en collaboration avec les pays tiers.

3. Les formes graves et organisées de criminalité franchissent de plus en plus les frontières de l’UE en tirant profit de la circulation des personnes, des biens et des capitaux au niveau mondial. Les êtres humains paient un lourd tribut à ce titre. Europol estime que 100 000 femmes par an sont victimes de la traite des êtres humains au sein de l’UE et que le trafic de drogues provenant de l’extérieur de l’Union provoque de graves problèmes sur le plan social, ainsi qu’en termes de santé et de criminalité. Dans le même temps, de nombreux pays se laissent souvent entraîner dans la spirale de la pauvreté, de la criminalité organisée, de la corruption et de l’instabilité. Dans les pays producteurs de drogue, en particulier, il convient de prendre des mesures visant à développer la capacité et la volonté de mettre un terme au trafic de drogues et de lutter contre la production de drogue. À ce titre, l’UE doit collaborer efficacement avec les pays tiers, en vue d’arrêter les criminels, de déstabiliser leurs organisations et les réseaux de financement et d’assurer l’accès à la justice à leurs victimes. Parallèlement, l’UE doit s’attaquer aux facteurs sous-jacents qui permettent à la criminalité organisée d’exercer ses activités à travers les frontières extérieures de l’UE et d’en tirer parti, y compris en supprimant les obstacles à la coopération judiciaire en matière pénale et, le cas échéant, civile.

4. L’augmentation des migrations au niveau mondial, y compris le problème de l’immigration illégale, constituent des défis particuliers. Le tissu économique et social de l’UE repose sur la circulation des personnes au niveau mondial à des fins de voyage, d’emploi et d’études. À condition d’être gérée de manière efficace la migration peut avoir des effets positifs considérables tant pour les pays d’accueil et les pays d’origine que pour les migrants eux mêmes et, dans ce contexte, les travaux menés par l’UE en vue de mettre au point une démarche commune à l’égard des migrations économiques revêtent de l’importance. Il est toutefois essentiel de lutter contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains et de

protéger les droits fondamentaux des migrants. Chaque année, les décès de migrants, qui périssent en mer en tentant de traverser la Méditerranée ou qui, étant tombés entre les mains de trafiquants, meurent étouffés dans des camions, mettent en évidence le côté tragique de l’immigration illégale vers l’UE. Les réfugiés vivent des situations encore plus dramatiques dans les pays d’origine et de transit situés en dehors de l’UE. Par conséquent, assurer une meilleure gestion des flux migratoires constitue un objectif prioritaire pour les États membres.

5. Il est impossible d’affronter ces problèmes uniquement au sein de l’UE. Il appartient à l’UE de prendre des mesures afin de tirer le meilleur parti de la migration légale et, le cas échéant, d’agir de manière précoce pour encourager et améliorer l’intégration des migrants. Ces mesures devraient notamment être destinées à promouvoir la mise en place de moyens plus sûrs, plus simples et moins coûteux pour transférer les rémunérations des travailleurs immigrés vers leurs pays d’origine et à renforcer leur impact sur le développement, à faciliter le rôle joué par les membres de la diaspora en tant qu’agents de développement dans leur pays d’origine, à explorer les options en matière de migration temporaire et circulaire et à atténuer les conséquences de la perte de compétences dans les secteurs vulnérables. L’UE doit poursuivre son action tant à court terme qu’à long terme afin de s’attaquer aux flux migratoires illégaux et à leurs causes sous-jacentes, en collaboration étroite avec les pays tiers. Dans ce cadre, il faudrait notamment s’efforcer d’intensifier les contrôles aux frontières, d’améliorer la sécurité des documents de voyage et de lutter contre les filières d’immigration clandestine et la traite des êtres humains. Ces mesures doivent s’accompagner d’accords de réadmission qui garantissent le retour des immigrants illégaux, la priorité étant de conclure les accords envisagés et de mettre en oeuvre les accords existants. Il conviendrait également de prendre des dispositions pour renforcer la protection des réfugiés dans les régions d’origine et de transit et de mettre en place des solutions durables à cet égard. L’UE doit également tout mettre en oeuvre pour rendre ses politiques de migration et de coopération au développement plus cohérentes, afin d’agir sur les causes structurelles (y compris les conflits) de la mobilité des personnes. Des travaux en ce sens sont en cours, comme il ressort des conclusions du Conseil sur les migrations et les relations extérieures.

6. Il est primordial de lutter contre la mauvaise gestion des affaires publiques et la déliquescence des États dans les pays tiers si l’on souhaite briser le cercle vicieux des conflits, de la pauvreté et de l’instabilité. Dans ce cadre, il y a un lien important entre la JAI d’une part et la PESC, la PESD et les politiques de développement de l’UE d’autre part. La compétence de l’UE en matière policière et judiciaire, par exemple, est essentielle pour la reconstruction et la transformation d’institutions répressives faibles et de systèmes judiciaires défaillants. Il importe également que les opérations de gestion de crises menées par l’Union européenne, et notamment les opérations de gestion de crise civile s’attaquent à des problèmes tels que la criminalité organisée et la corruption.

7. Poursuivre le développement de la dimension extérieure de l’UE pour tenir compte des objectifs de l’espace de liberté, de sécurité et de justice cadre avec les objectifs qui ont été fixés dans la stratégie européenne de sécurité [1] et contribue à leur réalisation. Dans une économie de plus en plus mondialisée, une coopération efficace avec les pays tiers sur les questions JAI va également dans le sens des objectifs économiques et commerciaux de l’UE, en créant un climat politique et juridique propice au développement économique et au développement des liens commerciaux internationaux.

II. Principes sous-jacents

8. En établissant des relations avec les pays tiers concernant les questions JAI, l’UE a pour objectif de répondre aux besoins de ses citoyens, en prenant comme point de départ la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice. En s’engageant sur cette voie, l’UE profite de ces relations pour traiter les problèmes à la source par le biais de mesures visant à renforcer les capacités des pays tiers et à promouvoir un environnement mondial plus sûr, fondé sur des règles.

9. Dans la poursuite de ses objectifs en matière de JAI, l’Union européenne devrait s’inspirer de l’expérience acquise à ce jour et adopter les principes suivants:

L’action de l’UE est plus efficace lorsqu’elle est basée sur un partenariat avec les pays tiers pour faire face aux problèmes communs et atteindre des objectifs politiques identiques.

L’UE devrait mettre à profit les relations importantes qu’elle entretient avec les pays tiers pour les inciter à adopter et à mettre en oeuvre les normes et obligations internationales dans le domaine de la JAI. Ces pays devraient avoir conscience du fait que leur niveau de coopération pourrait avoir un effet positif sur la nature de leurs relations avec l’UE.

L’UE doit adopter une approche différenciée et souple à l’égard de chaque région et pays tiers, en réalisant notamment une évaluation multidisciplinaire des besoins qui reconnaît l’importance de collaborer avec les voisins de l’UE pour des raisons de proximité.

Les priorités en matière d’engagement futur devraient être dictées tant par les objectifs de politique intérieure que par les objectifs de politique extérieure de l’UE. Le large éventail d’instruments dont l’UE dispose devrait être coordonné entre les piliers (Communauté, PESC, PESD, JAI), afin d’apporter une réponse cohérente et adaptée à chaque situation.

Les États membres devraient, au besoin, mobiliser leurs ressources politiques, financières et opérationnelles considérables afin d’oeuvrer, aux côtés de la Communauté et de l’Union, à la réalisation d’objectifs communs. Les États membres et la Commission devraient veiller à assurer la pleine coordination et la totale complémentarité de leurs activités et de leurs programmes d’aide afin d’éviter les doubles emplois. La Commission a un rôle clé à jouer dans les domaines qui relèvent de sa compétence.

Toutes les actions devraient faire l’objet d’une évaluation et d’un suivi adéquats.

III - Mécanismes et instruments de mise en oeuvre

10. Il existe un certain nombre de mécanismes auxquels l’UE peut avoir recours pour répondre efficacement au vaste défi décrit ci dessus. Ces mécanismes, qui dépendent de la nature des relations que l’UE entretient avec le pays ou la région concerné, évolueront également avec le temps:

La perspective de l’élargissement constitue un moyen efficace pour qu’un pays candidat ou un pays ayant une perspective européenne s’aligne sur les normes de l’UE en matière de justice et d’affaires intérieures, que ce soit par l’adoption et la mise en oeuvre de l’acquis ou par des améliorations en termes de contacts et de coopération opérationnels.

La politique européenne de voisinage offre un cadre de coopération cohérent avec les pays qui ont une frontière commune avec l’UE. Les plans d’action conclus avec les pays en question comportent un important volet JAI, dont la mise en oeuvre devrait constituer une priorité politique.

Le partenariat stratégique conclu avec les États-Unis et, plus largement, le dialogue transatlantique ont ouvert de nouvelles perspectives depuis le 11 septembre 2001, avec un programme de plus en plus important, et qui continuera plus que probablement à s’étoffer, en matière de coopération dans le domaine de la sécurité.

La coopération avec la Russie a conduit à la mise en place d’un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, qui prévoit un programme de coopération ambitieux pour les cinq prochaines années.

11. Il y a, en outre, de nombreux exemples de questions JAI pour lesquelles l’UE doit adopter une approche axée sur la résolution des problèmes et travailler plus étroitement avec le reste du monde, notamment pour la lutte contre le terrorisme avec l’Afrique du Nord, le Moyen Orient, les pays du Golfe et l’Asie du Sud Est, pour la coopération dans la lutte contre les stupéfiants avec l’Afghanistan et ses voisins ou avec l’Amérique latine et les Caraïbes, ou encore pour les questions de migration et la protection des réfugiés en Afrique sub saharienne.

12. Il est nécessaire d’améliorer l’efficacité de la mise en oeuvre. L’UE devrait, pour ce faire, prendre certaines mesures spécifiques, en particulier:

veiller à ce que son engagement politique vis-à-vis des pays souhaitant resserrer leur partenariat couvre tout l’éventail des questions de liberté, de sécurité et de justice (par exemple lutte contre le terrorisme, criminalité organisée, corruption, drogue, gestion des migrations, droits de l’homme, accès à la justice);

travailler avec des groupements régionaux établis (par exemple Euromed, les Balkans occidentaux, l’Union africaine, l’Amérique latine et les Caraïbes, l’Asie du Sud Est, le Conseil de coopération du Golfe), étant donné que les questions JAI ont souvent un caractère régional, ainsi qu’avec des groupes de pays se situant le long d’itinéraires connus, par exemple les pays d’origine et de transit pour les migrants ou les pays de production et de trafic pour la drogue;

s’associer aux travaux des organisations internationales, en particulier les Nations unies, afin de contribuer à un multilatéralisme effectif et à la promotion des normes internationales, par exemple le HCR pour les travaux menés actuellement sur la protection des réfugiés ou la Direction exécutive du comité contre le terrorisme (DECT) des Nations unies en matière de lutte contre le terrorisme;

développer sa capacité technique à mener un dialogue efficace avec les pays tiers en vue de conclure et de mettre en oeuvre des accords pratiques, par exemple pour la réadmission des immigrants clandestins;

des agences de l’UE, telles que Europol, Eurojust et l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, ainsi que les réseaux d’officiers de liaison des États membres devraient être chargés de promouvoir une coopération opérationnelle appropriée avec les pays prioritaires.

Sous réserve des discussions plus larges qui portent sur les perspectives financières, les instruments pertinents dans le domaine des relations extérieures devraient prévoir un financement adéquat et destiné spécifiquement aux priorités JAI, notamment un programme thématique relatif à la coopération en matière de migration et d’asile, et être suffisamment souples pour que des fonds puissent être décaissés rapidement en cas de besoin urgent. Le financement apporté par l’UE et son expertise constituent un soutien important au renforcement des institutions et des capacités dans les pays tiers, et ce, dans toute une série de domaines liés à la JAI, depuis le maintien de l’ordre jusqu’aux contrôles aux frontières: il devrait continuer à en être ainsi pour les nouveaux plans d’action par pays et pour les futures initiatives de partenariat régional.

IV - Structures et procédures de l’UE

13. Dès lors que la construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice figure au premier rang des préoccupations politiques des États membres de l’UE, il faut veiller à ce que les questions JAI bénéficient d’un degré de priorité comparable dans le cadre de l’action extérieure de l’UE. Pour ce faire, l’UE doit agir de manière coordonnée et cohérente dans ses relations avec les pays tiers. Actuellement, les questions JAI ne sont pas traitées avec autant de cohérence qu’on pourrait le souhaiter. Bien que des résultats positifs aient été enregistrés dans certains domaines, dans d’autres, les questions essentielles n’ont pas progressé. Afin de remédier à cette situation, trois mesures doivent être prises:

La Commission et le Secrétariat du Conseil suivront de façon systématique les progrès accomplis dans le volet JAI dans le cadre de l’action extérieure et feront rapport aux Conseils JAI et CAGRE tous les dix huit mois, le premier rapport devant être établi d’ici décembre 2006. Les ministres trouveront dans ce rapport régulier: i) une évaluation globale de l’efficacité de la coopération politique, technique et opérationnelle avec les pays tiers sur les questions JAI au cours de la période écoulée; ii) des suggestions concrètes pour la définition de priorités géographiques et/ou thématiques en vue d’actions futures; iii) des propositions de mesures, d’ordre politique ou technique, visant à améliorer la coopération avec des pays ou des régions donnés. Ce rapport devrait s’appuyer sur d’autres mécanismes de rapport existants et être élaboré en collaboration avec la présidence.

En vue de compléter cette procédure d’évaluation globale, et en fonction des priorités spécifiques qui auront été recensées dans le rapport susmentionné et approuvées comme telles par le Conseil, ce dernier arrêtera un nombre limité de documents axés sur des mesures couvrant un pays, une région ou un thème prioritaire donné. Ces documents devraient comporter: i) une analyse de la question et des objectifs de l’UE en se fondant sur les informations pertinentes fournies par les institutions de l’UE (par exemple la Commission, Europol, Eurojust, le Centre de situation, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne) et les États membres; ii) un résumé des mesures actuellement mises en oeuvre tant par la Commission que par les États membres; iii) le recensement de ce qui doit être fait aux niveaux politique, technique et opérationnel afin de réaliser les objectifs de l’UE. Ces documents axés sur des mesures seront élaborés par la présidence, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil et la Commission, avec l’appui, en particulier, de groupes d’États membres intéressés ainsi qu’avec la participation des groupes de travail et comités fonctionnels et géographiques compétents. Les conclusions de ces documents devraient guider la politique de l’UE dans le domaine des relations extérieures avec les pays et régions tiers, et être complétées par des mesures prises par les États membres. Le cas échéant, les conclusions recommandant l’élaboration de projets ou de mesures devraient être établies en partenariat avec les pays ou régions concernés.

Tout en reconnaissant l’ampleur des travaux actuellement entrepris sur d’autres questions géographiques et thématiques importantes, en 2005 et 2006, et dans la perspective du premier rapport global portant sur une période de dix huit mois, l’UE devrait faire progresser les travaux relatifs aux documents axés sur des mesures en ce qui concerne les questions spécifiques ci après:

renforcer la coopération avec l’Afrique du Nord dans la lutte contre le terrorisme (tout en notant qu’il convient de poursuivre les travaux menés avec d’autres pays tiers prioritaires en matière de terrorisme);

améliorer la coopération dans le domaine de la JAI, notamment en matière de criminalité organisée et de corruption, entre l’UE, les Balkans occidentaux et les pays concernés qui participent à la PEV;

accroître le soutien de l’UE à la lutte contre la production de drogue en Afghanistan et le trafic au départ de ce pays, y compris les voies de transit (en se basant sur les conclusions du Conseil et la matrice d’assistance de l’UE qui doit être soumise à l’examen du Conseil JAI en décembre 2005);

développer et renforcer le dialogue et la coopération sur les questions de migration avec les pays d’origine et de transit en Afrique (comme cela a été discuté lors du Sommet tenu à Hampton Court - un document doit être présenté lors du Conseil de décembre 2005);

améliorer la coopération avec la Russie dans les domaines de la sécurité et de la justice afin de mettre en oeuvre l’espace commun.

9. Le Coreper demeurera l’organe qui sera chargé, au niveau interpiliers, de garantir la cohérence des travaux du Conseil dans ce domaine. Les groupes de travail et comités géographiques et fonctionnels compétents pour les questions JAI et de relations extérieures seront consultés en temps voulu sur les sujets qui les concernent; ils coordonneront également leurs travaux, le cas échéant par des réunions conjointes organisées sur une base ad hoc, afin de traiter les questions importantes, notamment les travaux liés aux priorités spécifiques définies plus haut.