Programme d’action relatif à l’immigration légale

Immigration économique dans l’UE : la situation sur les marchés du travail et les tendances démographiques

Dans son livre vert sur «une approche communautaire de la gestion des migrations économiques» (COM(2004) 811 final), la Commission a relevé qu’en raison de l’évolution démographique que connaît l’UE, on pouvait s’attendre à un déclin général de l’emploi après 2010. En supposant que les flux d’immigration restent à leur niveau actuel, la diminution du nombre d’actifs entre 2010 et 2030 sera de l’ordre de 20 millions de travailleurs pour l’UE-25. Les pénuries de main-d’oeuvre et de qualifications, qui sont déjà perceptibles dans un certain nombre de secteurs, auront tendance à s’accentuer. Les projections d’Eurostat sur les tendances démographiques à long terme [1] indiquent que la «croissance de la population de l’UE25 jusqu’en 2025 sera principalement due au solde migratoire puisque le total des décès devrait dépasser le total des naissances à partir de 2010. Le solde migratoire ne devrait plus compenser la décroissance naturelle de la population après 2025». Le recul de la population totale est attendu d’ici 2025 et la diminution de la population en âge de travailler, d’ici 2011. Il s’agit bien sûr de prévisions et de moyennes, qu’il faut prendre avec prudence. Certains États membres (Allemagne, Hongrie, Italie et Lettonie) enregistrent déjà un déclin de leur population en âge de travailler, tandis que dans d’autres, il se produira plus tard (Irlande à partir de 2035). Le défi que constitue le vieillissement de la population - et ses conséquences sur les marchés du travail nationaux - ne touchera donc pas tous les États membres au même moment ni au même point, mais il s’agit là d’une tendance commune. Pour ce qui est de la situation actuelle, les migrants représentaient, au 1er janvier 2004, environ 3,5 % de la population totale de l’UE-25. En 2004, cette population totale a augmenté de 2,3 millions, principalement en raison d’un solde migratoire de 1,85 million [2]; autrement dit, le solde migratoire a compté pour plus de 80 % de cette augmentation totale.

C’est dans le cadre de la stratégie de Lisbonne qu’il convient de trouver des solutions pour compenser les effets négatifs sur le marché du travail du vieillissement de la population. Si l’immigration constitue à cet égard l’une des solutions envisageables, elle n’est pas en soi la solution miracle. Pour résoudre le problème, l’UE doit en premier lieu faire appel aux ressources humaines dont elle dispose actuellement (ressortissants de l’UE et ressortissants de pays tiers séjournant déjà sur le territoire de l’UE) dans le cadre de la réalisation des objectifs de Lisbonne. Le «programme de La Haye», adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, a confirmé cette approche; il indique en effet que «l’immigration légale jouera un rôle important dans le renforcement de l’économie de la connaissance en Europe et dans le développement économique, et contribuera ainsi à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne».

En outre, la Commission, dans sa récente communication intitulée «Priorités d’action en vue de relever les défis liés aux migrations: Première étape du processus de suivi de Hampton Court» [3], a souligné que «[s]’il faut reconnaître que l’immigration est source d’enrichissement culturel et social, notamment en contribuant à l’esprit d’entreprise, à la diversité et à l’innovation, son incidence économique sur l’emploi et la croissance est indéniable car elle augmente l’offre de main-d’oeuvre et aide à faire face aux pénuries.»

Ligne d’action et contexte juridique

Le programme de La Haye adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, qui fixe le programme de travail de l’UE pour la période 2004-2009 dans les domaines de la justice, de la liberté et de la sécurité, a invité la Commission à tenir compte des résultats de la consultation publique lancée sur le livre vert concernant les migrations économiques - ainsi que des meilleures pratiques observées dans les États membres et de leur intérêt pour la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne - comme base d’«un programme d’action relatif à l’immigration légale, comprenant des procédures d’admission qui permettent au marché du travail de réagir rapidement à une demande de main-d’oeuvre étrangère en constante mutation», lequel doit être adopté avant la fin de 2005. Le 11 janvier 2005, afin de s’acquitter de ce mandat politique, la Commission a relancé le débat sur la possibilité d’arrêter au niveau de l’UE des règles sur l’immigration de main-d’oeuvre en adoptant un livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques. Le nombre de réponses reçues dans le cadre de la consultation publique ouverte à cette occasion est impressionnant: ce sont en effet près de 130 contributions écrites que les États membres, les partenaires sociaux, des pays tiers et des représentants de la société civile ont envoyées [4]. Le Parlement européen, le Comité économique et social européen et le Comité des régions ont également émis un avis. Une audition publique a été organisée le 14 juin 2005, clôturant ainsi la phase officielle de la consultation publique. L’analyse de toutes ces contributions - qui a marqué le point de départ des travaux d’élaboration du programme d’action relatif à l’immigration légale - a montré qu’il existe un large soutien en faveur d’une politique commune de l’UE sur l’immigration économique, même si on note d’importantes divergences quant à l’approche à suivre et quant au résultat final escompté.

Contenu du programme d’action relatif à l’immigration légale

En présentant ce programme d’action, qui met principalement l’accent sur l’immigration économique, la Commission se conforme au mandat défini par le programme de La Haye, ainsi qu’aux objectifs du programme de Lisbonne adopté en juillet 2005.

Le document ne contient aucune proposition législative ou opérationnelle. En partant du cadre existant dans les domaines de la justice, de la liberté et de la sécurité ainsi que dans ceux de l’emploi, des affaires sociales et de l’égalité des chances, le programme d’action définit une feuille de route pour la durée du programme de La Haye qui reste à courir (2006-2009) et énumère les mesures et les initiatives législatives que la Commission a l’intention de prendre afin de poursuivre le développement cohérent de la politique de l’UE en matière d’immigration légale. Il comprend quatre sections d’égale importance, consacrées aux principales dimensions du phénomène de l’immigration légale, dans le cadre d’une approche globale:

La Commission présentera par étapes une série de propositions législatives sur les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins d’emploi. Ces propositions consisteront en une directive-cadre générale, qui définira les droits fondamentaux de l’ensemble des travailleurs migrants admis dans l’UE (et sera accompagnée d’autres mesures horizontales), et quatre directives spécifiques, qui traiteront des conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’immigrants (travailleurs hautement qualifiés et travailleurs saisonniers, personnes transférées au sein de leur entreprise et stagiaires rémunérés). Il convient de faire remarquer que la directive-cadre générale ne portera pas sur les procédures ni les conditions d’admission des ressortissants de pays tiers à des fins d’emploi. En outre, les États membres restent compétents pour déterminer les volumes de travailleurs migrants à admettre.

La Commission élaborera un certain nombre d’instruments non législatifs afin d’améliorer sensiblement l’échange et la coordination des informations disponibles en matière d’immigration ainsi que l’accès à ces informations. Ces mesures comprendront la mise en place d’un portail de l’UE dans le domaine de l’immigration, la révision et le développement du portail européen sur la mobilité de l’emploi (EURES) et du réseau européen des migrations (REM), en fonction des résultats de la consultation publique qui vient d’être lancée [5], etc.

Pour ce qui est de l’intégration des migrants économiques et des personnes à leur charge, la Commission suivra de près les mesures proposées dans la récente communication intitulée Programme commun pour l’intégration [6], en mettant tout particulièrement l’accent sur la création de dossiers d’informations pour les immigrants économiques nouvellement arrivés, ainsi que de cours de langue et d’orientation civique.

Étant donné la nécessité de renforcer la coopération avec les pays d’origine des immigrants de manière à gérer efficacement les flux migratoires dans l’intérêt de toutes les parties concernées, la Commission propose plusieurs mesures qui impliquent la coopération de ces pays. Au nombre de ces mesures, on peut citer des actions de contrôle et d’autres actions éventuelles visant à limiter les effets néfastes de l’exode des cerveaux, des instruments destinés à encourager les migrations circulaires et les migrations de retour, une formation professionnelle et des cours de langue grâce à la mise en place de structures de formation dans les pays d’origine sous la responsabilité des autorités locales ou des ONG, etc.

En présentant ce train de mesures, la Commission rappelle l’exigence d’une approche cohérente, globale et équilibrée des questions migratoires et le fait que l’établissement d’une politique d’immigration claire et consolidée au niveau de l’UE rendra celle-ci plus crédible sur la scène internationale et dans ses relations avec les pays tiers. À cet égard, il est utile de noter qu’en avril 2006, la Commission présentera une communication sur les priorités futures dans le domaine de l’immigration clandestine.

MEMO/05/494

Bruxelles, le 21 décembre 2005