Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme : rapport explicatif

I. La Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention du terrorisme (ci-après dénommée « la Convention ») et son rapport explicatif ont été adoptés par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe lors de sa 925e réunion. La Convention a ensuite été ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l’Europe, de la Communauté Européenne et des Etats non membres ayant participé à son élaboration, le 16 mai 2005, à l’occasion du 3e Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe.

II. Le texte du présent rapport explicatif ne constitue pas un instrument d’interprétation authentique du texte de la Convention, bien qu’il puisse faciliter la compréhension des dispositions qui y sont contenues.

Introduction

1 A la suite des attentats terroristes - d’une violence sans précédent - commis aux Etats-Unis d’Amérique le 11 septembre 2001, la réponse du Conseil de l’Europe a été à la fois ferme et immédiate.

2 Le Comité des Ministres, lors de sa 109e session du 8 novembre 2001, « a dès lors convenu d’accroître activement l’efficacité des instruments internationaux existant au Conseil de l’Europe en matière de lutte contre le terrorisme, moyennant, entre autres, la création d’un groupe multidisciplinaire sur l’action internationale contre le terrorisme (GMT) ».

3 Le GMT a notamment été chargé de revoir le fonctionnement des instruments internationaux existant au Conseil de l’Europe en matière de lutte contre le terrorisme (en particulier la Convention européenne pour la répression du terrorisme (STE n° 90), en vue également de son ouverture éventuelle à des Etats non membres) ainsi que les autres instruments pertinents, et d’examiner la possibilité de les mettre à jour.

4 A la suite de ces travaux, le 13 février 2003, le Comité des Ministres a approuvé un Protocole portant amendement à la Convention européenne pour la répression du terrorisme (STE n° 190) qui a été ouvert à la signature le 15 mai 2003.

5 Au cours des discussions au sein du GMT, qui ont conduit à la préparation du Protocole, la question de la rédaction d’une convention générale contre le terrorisme au sein du Conseil de l’Europe a été soulevée à plusieurs reprises. Toutefois, le GMT s’est abstenu d’adopter une position formelle sur la question, celle-là dépassant son mandat.

6 L’Assemblée parlementaire a relancé cette question dans sa Recommandation 1550 (2002) sur la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l’homme, et, plus tard, dans son Avis n° 242 (2003) sur le protocole mentionné ci-dessus, dans lequel elle a estimé qu’« il conviendra de réfléchir le moment venu à la possibilité d’élaborer au sein du Conseil de l’Europe une convention générale d’incrimination des actes terroristes, à la lumière des travaux en cours au sein des Nations Unies ». Enfin, en janvier 2004, l’Assemblée parlementaire a adopté la Recommandation 1644 (2004) le terrorisme : une menace pour les démocraties, dans laquelle elle demande au Comité des Ministres de commencer sans tarder à élaborer une convention générale du Conseil de l’Europe contre le terrorisme, fondée sur l’acquis normatif constitué par les instruments juridiques et d’autres textes des Nations Unies, du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne.

7 En mai 2003, le Comité des Ministres a souligné la nécessité de renforcer la coopération internationale dans la lutte contre le terrorisme et d’appuyer les efforts des Nations Unies dans ce domaine. Dans ce contexte, les ministres ont noté avec intérêt la proposition de l’Assemblée parlementaire de préparer une convention générale contre le terrorisme sous les auspices du Conseil de l’Europe.

8 En juin 2003, le Comité des Ministres est convenu de reprendre l’examen de la proposition initiale de préparer une convention générale contre le terrorisme sous les auspices du Conseil de l’Europe, sur la base des conclusions de la 25e Conférence des ministres européens de la Justice (Sofia, 9-10 octobre 2003) qui devait porter sur la lutte contre le terrorisme, et des propositions du Comité d’experts sur le terrorisme (CODEXTER), nouveau comité gouvernemental d’experts créé à la suite de l’expiration du mandat du GMT.

9 Au cours de la 25e Conférence des ministres européens de la Justice, les ministres ont invité le CODEXTER à fournir au Comité des Ministres un avis sur la valeur ajoutée d’une éventuelle convention générale du Conseil de l’Europe contre le terrorisme, ou de certains éléments d’une telle convention, qui pourrait apporter une contribution significative aux efforts des Nations Unies dans ce domaine.

10 Sur la base de cette demande, lors de sa première réunion (Strasbourg, 27 30 octobre 2003), le CODEXTER a fait réaliser une expertise indépendante sur les lacunes éventuelles des normes internationales en matière de lutte contre le terrorisme et sur la « valeur ajoutée éventuelle » d’une convention générale du Conseil de l’Europe, par rapport aux instruments pertinents aux niveaux européen et international en matière de lutte contre le terrorisme. La conclusion générale du rapport était qu’une convention générale du Conseil de l’Europe contre le terrorisme apporterait une valeur ajoutée considérable aux instruments européens et internationaux existant en matière de lutte contre le terrorisme.

11 Le CODEXTER a étudié ce rapport lors de sa 2e réunion (Strasbourg, 29 mars-1er avril 2004), mais il n’est pas parvenu à dégager un consensus sur la question de savoir si le Conseil de l’Europe devait élaborer ou non une convention générale contre le terrorisme. Il est toutefois convenu qu’un ou plusieurs instruments de portée limitée, traitant de la prévention du terrorisme et visant à combler les lacunes existant dans le droit international ou de l’action internationale apporteraient une valeur ajoutée et il s’est accordé pour proposer au Comité des Ministres de l’inviter à entreprendre des travaux dans ce sens.

12 Lors de sa 114e session (12-13 mai 2004), le Comité des Ministres a pris note des travaux menés par le CODEXTER et est convenu de donner des instructions pour l’élaboration d’un ou de plusieurs instruments (juridiquement contraignants ou non) à portée spécifique visant à combler les lacunes existant dans le droit international ou dans l’action en matière de lutte contre le terrorisme, telles que celles identifiées par le CODEXTER dans son rapport. Sur cette base, en mai 2004, le Comité des Ministres a chargé le Secrétariat de préparer des propositions de suivi de la 114e session concernant la contribution du Conseil de l’Europe à l’action internationale contre le terrorisme.

13 Le 11 juin 2004, le Comité des Ministres a adopté le mandat spécifique révisé du CODEXTER. Conformément à ce dernier, le CODEXTER est chargé, entre autres tâches, d’« élaborer des propositions pour un ou plusieurs instruments (qui pourraient être juridiquement contraignants ou non) à portée spécifique visant à combler les lacunes existant dans le droit international ou dans l’action en matière de lutte contre le terrorisme, telles que celles identifiées par le CODEXTER dans le rapport de sa 2e réunion ».

14 Le CODEXTER a encore tenu six réunions de juillet 2004 à février 2005 (ses 3e à 8e réunions) sur la préparation d’un projet de convention pour la prévention du terrorisme. La présidence était assurée par Mme Gertraude Kabelka (Autriche) et la vice-présidence par M. Zdzislaw Galicki (Pologne) et M. Martin Sørby (Norvège).

15 Dès le départ, le CODEXTER est convenu de la nécessité de consolider l’action juridique contre le terrorisme, tout en garantissant le respect des droits de l’homme et des valeurs fondamentales, et de la nécessité d’inclure dans l’instrument des dispositions fixant des sauvegardes et des conditions appropriées pour y parvenir.

16 Deux textes du Conseil de l’Europe, adoptés après la mise en place du GMT, ont été particulièrement importants pour les travaux du CODEXTER, à savoir : la Recommandation 1550 (2002) mentionnée ci-dessus et les Lignes directrices sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme, adoptées par le Comité des Ministres le 11 juillet 2002.

17 Il convient de rappeler que, lors de sa première réunion, en octobre 2003, le CODEXTER avait décidé de créer le groupe de travail CODEXTER-Apologie pour analyser les conclusions d’un rapport d’expert indépendant sur l’« apologie du terrorisme » et l’« incitement to terrorism » en tant qu’infractions pénales dans la législation nationale des Etats membres et des Etats observateurs du Conseil de l’Europe, rapport préparé sur la base de la législation et de la jurisprudence pertinentes dans les Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe, et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme. L’analyse de la situation dans les Etats membres a montré qu’une majorité d’Etats ne prévoyaient pas dans leur législation une infraction spécifique concernant l’ « apologie du terrorisme ». Le groupe de travail a été chargé de présenter des propositions de suivi, en particulier dans le contexte des discussions portant sur la préparation de nouveaux instruments internationaux sur le terrorisme.

18 Le CODEXTER-Apologie, présidé par M. David Touvet (France), a dégagé une série de conclusions que le CODEXTER a approuvées au cours de sa 2e réunion en mars/avril 2004, tout en reconnaissant l’existence, à ce stade, de lacunes dans le droit international pour ce qui est du traitement de l’« apologie du terrorisme » et/ou de « l’incitation au terrorisme ». Il est ensuite convenu de tenir compte de cette question dans le cadre de sa réflexion sur l’éventuelle élaboration d’instruments internationaux.

19 Lors de la 3e réunion du CODEXTER, le groupe de travail CODEXTER Apologie a produit un avant-projet de dispositions pour un éventuel instrument sur la provocation publique à commettre des actes de terrorisme. Par la suite, ce projet de dispositions et les importantes contributions complémentaires apportées par un certain nombre de délégations, ont servi au Bureau du CODEXTER à élaborer le projet d’instrument pour la prévention du terrorisme présenté lors de la 4e réunion du CODEXTER.

20 Le CODEXTER a adopté le projet de Convention en première lecture lors de sa 6e réunion, en décembre 2004, et l’a ensuite soumis au Comité des Ministres, qui a autorisé la consultation de l’Assemblée parlementaire et du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe.

21 Lors de sa 7e réunion, début février 2005, le CODEXTER a révisé le projet en tenant compte des avis susmentionnés et a adopté le texte en seconde lecture, malgré certaines questions appelant un examen plus approfondi. Lors de cette réunion, il a aussi décidé de rendre le projet public et a invité les organisations à formuler des observations.

22 Lors de sa 8e réunion, fin février 2005, le CODEXTER a achevé le projet de Convention et a approuvé le présent rapport explicatif. Il a présenté les deux textes au Comité des Ministres, en lui demandant d’adopter la Convention et de l’ouvrir à la signature, et de prendre note du rapport explicatif

23 A la 925e réunion des Délégués des Ministres, le 3 mai 2005, le Comité des Ministres a adopté la Convention et décidé de l’ouvrir à la signature des Etats membres, de la Communauté européenne et des Etats non membres du Conseil de l’Europe ayant participé à son élaboration, à l’occasion du 3e Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe.

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