Commission d’enquête sur l’immigration clandestine du Sénat : audition de MM. Olivier Brachet, directeur, Denis Cagne, directeur-adjoint en charge des questions d’accès au séjour, et Mme France Charlet, chargée de mission, du Forum des réfugiés

La commission a tout d’abord entendu MM. Olivier Brachet, directeur, Denis Cagne, directeur-adjoint en charge des questions d’accès au séjour, et Mme France Charlet, chargée de mission, du Forum des réfugiés.

Présentant l’activité du Forum des réfugiés,M. Olivier Bracheta indiqué que cette association offrait chaque année, dans le département du Rhône, 1 million de nuits d’hébergement et délivrait 50.000 courriers de procédure aux demandeurs d’asile. Il a souligné que la notion d’immigrant clandestin suscitait, selon lui, des difficultés d’interprétation et souffrait d’une connotation péjorative. Il a estimé qu’elle devrait être réservée au seul cas d’un candidat à l’immigration qui entrerait sur le territoire français de manière clandestine. Constatant que la question était de savoir si une personne pouvait ou non faire état d’un séjour régulier en France, il a préféré l’utilisation des termes d’immigration régulière ou irrégulière.

M. Olivier Bracheta constaté la multiplicité possible des situations irrégulières, indiquant qu’une personne pouvait entrer régulièrement sur le territoire français, mais s’y maintenir de manière irrégulière, tandis qu’à l’inverse, une personne entrée illégalement en France pouvait s’y maintenir régulièrement par la suite, notamment en vertu d’une mesure de régularisation. Il a toutefois estimé que la notion de régularité ou d’irrégularité soulevait elle-même certaines difficultés, indiquant qu’il existait des degrés divers dans cette irrégularité. Dans ce contexte, il a précisé qu’un demandeur d’asile pouvait être considéré comme un immigrant régulier dans la mesure où il disposait d’un titre lui permettant de séjourner régulièrement sur le territoire national dans l’attente du traitement de sa demande.

Il a estimé qu’il revenait, en pratique, aux autorités administratives, et en particulier aux services des préfectures, de déterminer le caractère régulier ou irrégulier de la situation des immigrants, regrettant la grande hétérogénéité des appréciations portées sur ce point selon les départements. Il a jugé critiquable la variabilité des décisions prises par l’administration, évoquant le fait que celles-ci pouvaient parfois résulter de simples considérations logistiques, telles que la disponibilité de places dans les centres de rétention administrative. Il a indiqué que les conditions de la régularisation des demandeurs en centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), la mise en oeuvre rapide des accords de Dublin, la possibilité de bénéficier d’un hébergement ou de s’y maintenir jusqu’à ce que la commission des recours des réfugiés ait statué étaient extrêmement variables d’une préfecture à l’autre. Il a en outre relevé que la moitié des préfets n’avaient toujours pas délivré d’agrément aux associations. Il a observé, en particulier, que l’obtention d’une domiciliation par les demandeurs était très variable selon les départements, relevant qu’en l’absence d’adresse et de titres les immigrants ne pouvaient se voir notifier les décisions les concernant ou retirer leurs convocations aux audiences de l’OFPRA.

M. Olivier Bracheta souligné la complexité de certaines situations, notamment familiales, des membres d’une famille pouvant être en situation irrégulière et d’autres en situation régulière, à titre temporaire ou définitif. Il a relevé l’existence de décalages de procédure lorsque les membres d’une même famille ont gagné le territoire français à des moments distincts. Il a mis également en exergue le fait que le réexamen par les juridictions administratives de la situation de l’étranger et de la procédure suivie à son égard pouvait conduire à des solutions paradoxales caractérisées, par exemple, par la validation de l’arrêté de reconduite à la frontière dont il a fait l’objet mais, dans le même temps, par la censure de la décision désignant le pays de destination. Evoquant également les problèmes liés à la non-reconnaissance de leurs nationaux par les autorités consulaires, il a indiqué que des personnes en situation irrégulière demeuraient néanmoins sur le territoire français car elles ne pouvaient faire l’objet d’une mesure d’éloignement.

M. Olivier Bracheta considéré que le nombre important de demandes d’asile présentées en France s’expliquait par l’absence d’offre migratoire, en particulier de possibilité réelle d’une immigration de travail, ce qui conduisait les immigrants à détourner certaines procédures de leur objet. Il a jugé indispensable de maintenir une véritable politique d’asile et de la distinguer plus clairement de la politique migratoire. Sur ce point, il a indiqué que, quatre ans après l’entrée dans une procédure d’asile, une demande sur cinq environ conduisait à l’obtention du statut de réfugié, la France ayant délivré 15.000 cartes de réfugiés en 2004, ce qui la situait dans une position qu’il a jugé correcte au regard des autres pays européens. Il a cependant constaté que, pour limiter le phénomène migratoire, le choix des pouvoirs publics avait été de restreindre les conditions de l’asile alors qu’il existe réellement des personnes à protéger.

Estimant que des remèdes en termes de gestion administrative devaient être trouvés pour mieux faire face aux flux migratoires, il a relevé que, compte tenu de la complexité des règles en matière d’immigration et d’asile, la plupart des candidats ne comprenaient pas leur situation réelle, ni les raisons du refus ou de l’acceptation de leur demande. Il a jugé que les candidats à l’immigration pouvaient ainsi avoir l’impression que la décision des autorités françaises était discrétionnaire et qu’ils pouvaient « tenter leur chance », avec l’espoir d’obtenir une régularisation de leur séjour, compte tenu de la complexité et de la longueur des procédures.

M. Louis Mermaz a souligné l’arbitraire des décisions préfectorales. Il s’est demandé si les préfets pouvaient encore exercer un pouvoir d’appréciation, notamment pour prendre en compte des situations humaines particulières, alors que le gouvernement entendait durcir sa politique vis-à-vis des demandeurs d’asile et demandait la réalisation d’objectifs chiffrés.

M. Olivier Bracheta estimé que des différences entre les départements subsistaient en raison de l’hétérogénéité de la pression migratoire et des effectifs chiffrés imposés à chaque préfet.

S’agissant du durcissement de la politique gouvernementale, il a précisé qu’il convenait en tout état de cause de rapprocher le nombre des mesures d’éloignement du territoire, de l’ordre de 23.000 à 25.000, du nombre estimé d’étrangers en situation irrégulière, de l’ordre de 200.000 à 400.000. Il a souligné, sur ce point, les difficultés rencontrées par les autorités pour éloigner des familles entières. Il a relevé que le dispositif d’aide au retour des immigrants irréguliers avait été amélioré, en particulier grâce à des crédits plus importants (5 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2006), encore insuffisants, mais ne pouvait bénéficier aux immigrants originaires de pays sûrs au sens de la loi du 10 décembre 2003. Il a indiqué que, de ce fait, les nombreux candidats ressortissants du Mali ou de Bosnie ne pouvaient bénéficier de cette aide financière compte tenu du classement de ces deux Etats en pays sûr depuis le 2 juillet 2005. Il a jugé indispensable de davantage « décliner » les aides au retour et de faire preuve d’un plus grand pragmatisme dans le traitement des demandes.

Mme Gisèle Gautier a souhaité connaître les conditions dans lesquelles le Forum des réfugiés intervenait dans le cadre des procédures ainsi que les principales causes de rejet des demandes d’asile.

M. Olivier Bracheta indiqué que, depuis 23 ans, une réunion de travail trimestrielle était organisée avec la préfecture du Rhône, qui permettait des échanges de vue sur les règles applicables en matière d’asile entre les services de l’Etat et les représentants de l’association.

Il a estimé que cette concertation apportait de bons résultats en dépit de difficultés persistantes. Il a ainsi évoqué le cas des 35.000 à 40.000 Algériens ayant déposé une demande au titre de l’asile territorial, supprimé par la loi du 10 décembre 2003, dont la situation n’était plus connue des associations ou des services de l’Etat. Il a néanmoins jugé probable que la majeure partie d’entre eux, maintenue en situation irrégulière sur le territoire, ait désormais regagné le territoire algérien. De même, il a précisé qu’à Lyon, la moitié des candidats se présentaient comme Moldaves, mais étaient en réalité des ressortissants Roumains ne pouvant plus utilement se prévaloir des règles relatives à l’asile territorial.

M. Olivier Bracheta insisté sur le fait que la politique d’asile ne devait pas être considérée comme un substitut à la politique migratoire, expliquant à nouveau que l’absence de cette dernière conduisait aux détournements des règles des procédures d’asile, de regroupement familial ou de séjour des étudiants, et regrettant la quasi-impossibilité pour un étranger d’obtenir un titre de travail en France.

Mme Catherine Tasca s’étant étonné que les aides au retour ne puissent être accordées à des étrangers originaires de pays sûrs, M. Olivier Bracheta expliqué que cette impossibilité résultait de la volonté des autorités de prendre des mesures à caractère dissuasif. Il a estimé que la mesure de classement en pays sûr avait pour seul objectif d’empêcher la venue de ressortissants de ces pays. Il a indiqué que l’aide au retour ne pouvait bénéficier qu’à des personnes ayant fait l’objet d’une invitation à quitter le territoire, cette invitation ne pouvant elle-même être délivrée qu’après une autorisation de séjour.

M. François-Noël Buffet, rapporteur,a souhaité savoir si la situation des mineurs isolés avait évolué depuis 2003.

M. Olivier Brachetaindiqué que les autorités ne délivraient plus d’autorisations provisoires de séjour aux mineurs isolés de 16 à 18 ans, ce qui avait eu pour conséquence de diviser par deux le nombre de mineurs isolés présentant une demande d’asile. Il a toutefois estimé, en le regrettant, que le même nombre de mineurs qu’auparavant arrivait sur le territoire français, mais que la moitié d’entre eux restaient désormais hors des procédures.

Mme Alima Boumediene-Thierya rappelé que les mineurs isolés de moins de 16 ans en situation irrégulière avaient accès à certaines institutions, notamment à l’aide sociale à l’enfance. Elle a souhaité savoir si le travail mené par l’association concernait également le suivi des dossiers des demandeurs d’asile, soulignant que les demandeurs ayant bénéficié d’un soutien dans l’élaboration de leur dossier étaient moins souvent déboutés, et s’il convenait de renforcer ce suivi. De même, elle s’est interrogée sur la notion de pays sûr et a souhaité savoir si cette notion était harmonisée au niveau européen ou si elle relevait de la compétence des Etats membres.

M. Olivier Bracheta indiqué que les institutions communautaires avaient reporté à plus tard la définition d’une liste commune de pays sûrs, seule une pratique nationale prévalant à l’heure actuelle. Il a souligné, qu’il n’était en tout état de cause, pas opposé à ce que des réfugiés retournent dans leur pays d’origine s’ils n’y encouraient plus de danger.

Il a insisté sur l’intérêt d’une discussion entre les pouvoirs publics et la société civile, indiquant qu’elle existait réellement dans le département du Rhône, et a précisé que le taux d’accès au statut de réfugié pour les demandeurs placés en CADA était de l’ordre de 60 à 65 %, pourcentage beaucoup plus élevé que celui prévalant à l’égard des demandeurs n’ayant pas accès à un tel centre. Il a toutefois jugé que cette différence ne s’expliquait sans doute pas seulement par le seul suivi dont bénéficiaient les demandeurs placés en CADA mais également par les populations concernées.

S’agissant des mineurs isolés, il a estimé qu’il existait des difficultés dans la répartition des compétences entre les conseils généraux et les services de l’Etat.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité savoir si les objectifs fixés par le plan de cohésion sociale en matière d’accroissement du nombre de places en CADA avaient été respectés et si la situation sur le terrain s’était améliorée.

M. Olivier Bracheta indiqué que les places prévues par le plan de cohésion sociale avaient bien été créées, regrettant toutefois que leur nombre (19.000) reste insuffisant au regard des besoins, estimés à 30.000. Il a souligné que la demande d’asile obéissait à des cycles courts accompagnés de retournements de tendance rapides et a donc jugé préférable de ne pas réduire définitivement le nombre de places en cas de diminution du nombre de demandeurs d’asile. Il a exposé que l’Allemagne, le Royaume-Uni et le Danemark avaient, à un certain moment, supprimé des places, mais avaient su, par la suite, les recréer lorsque les besoins s’étaient fait sentir.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, ayant relevé que le nombre de demandeurs d’asile en France était parfois jugé excessif, notamment au regard de la situation prévalant dans d’autres pays européens, M. Olivier Bracheta rappelé la stabilité du nombre des demandes d’asile : 62.000 en 1989 et 60.000 en 2005. Constatant que huit demandes d’asile sur dix étaient rejetées, il a appelé de ses voeux la définition claire d’une politique migratoire.

Source : Site du Sénat