La Cour précise, pour la première fois, les liens entre la convention d’application de l’accord de Schengen et la libre circulation des personnes

Arrêt de la Cour dans l’affaire C-503/03

Commission des Communautés européennes / Royaume d’Espagne

Dans les cas des ressortissants d’un État tiers, conjoints de ressortissants d’un État membre, signalés dans le système d’information Schengen aux fins de non admission, un État membre doit, avant de leur refuser l’entrée dans l’espace Schengen, vérifier si la présence de ces personnes constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.

Lorsqu’un ressortissant d’un État membre se déplace à l’intérieur de la Communauté en vue d’exercer les droits qui lui sont conférés par le traité CE, son conjoint ressortissant d’un État tiers bénéficie, dans une large mesure, des règlements et directives relatifs à la libre circulation des personnes. Si les États membres peuvent exiger qu’un tel conjoint dispose d’un visa d’entrée, ils doivent lui accorder toutes les facilités pour obtenir le visa. Une directive de 1964 [1] permet en outre aux États membres d’interdire à des ressortissants des autres États membres ou à leurs conjoints ressortissants d’un État tiers l’entrée sur leur territoire pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique.

Le traité d’Amsterdam [2] a intégré, par un protocole, l’Accord de Schengen et sa Convention d’application (CAAS) dans le cadre de l’Union européenne [3]. La CAAS a permis d’abolir les contrôles aux frontières intérieures entre les États signataires et de créer une frontière extérieureunique. Des règles communes en matière de visas, de droit d’asile et de contrôle aux frontières externes ont été adoptées afin de permettre la libre circulation des personnes au sein des pays signataires sans perturber l’ordre public. Un système d’information (SIS) a été mis en place afin que les autorités nationales puissent échanger des données concernant l’identité des personnes et la description des objets recherchés.

En vertu de la CAAS, l’appréciation de l’existence ou non de circonstances justifiant l’intégration du signalement d’un étranger dans le SIS relève de la compétence de l’État signalant qui est responsable des données qu’il a introduites dans le SIS et le seul autorisé à les compléter, à les rectifier ou à les effacer. Les autres États contractants sont tenus de refuser l’entrée et la délivrance d’un visa à l’étranger qui fait l’objet d’un signalement aux fins de non-admission.

La Commission européenne a introduit un recours à l’encontre de l’Espagne devant la Cour de justice des Communautés européennes, suite aux plaintes de deux ressortissants algériens, MM. Farid et Bouchair, conjoints de ressortissantes espagnoles, résidant à Dublin et Londres, respectivement. Les autorités espagnoles leur ont refusé l’entrée dans l’espace Schengen au seul motif qu’ils ont été inscrits par l’Allemagne sur la liste des personnes non admissibles du SIS.

La Cour précise, tout d’abord, les rapports entre la CAAS et le droit communautaire de la libre circulation des personnes.

Elle relève que le protocole de Schengen confirme que les dispositions de l’acquis de Schengen sont applicables uniquement si et dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit de l’Union et de la Communauté. La coopération renforcée dans le domaine de Schengen doit être conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l’Union et dans le respect des traités.

Il s’ensuit que la conformité d’une pratique administrative aux dispositions de la CAAS ne permet de justifier le comportement des autorités nationales compétentes que pour autant que l’application des dispositions en cause soit compatible avec les règles communautaires régissant la libre circulation des personnes.

Ensuite, la Cour constate que la notion d’ordre public au sens de la directive de 1964 ne correspond pas à celle de la CAAS.

En effet, la directive indique que les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de la personne concernée, de sorte que la seule existence de condamnations pénales ne peut pas automatiquement motiver ces mesures. La Cour a toujours souligné que l’exception d’ordre public constitue une dérogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes, devant être entendue strictement: le recours par une autorité nationale à la notion d’ordre public doit supposer l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société.

En revanche, des circonstances telles qu’une peine privative de liberté d’au moins un an ou une mesure fondée sur le non-respect d’une réglementation nationale relative à l’entrée et au séjour des étrangers peuvent fonder un signalement dans le SIS aux fins de non admission pour des raisons d’ordre public, indépendamment de toute appréciation concrète de la menace que représente l’intéressé. Or, l’entrée dans l’espace Schengen ou la délivrance d’un visa à cet effet ne peut, en principe, être accordée à l’étranger qui est signalé aux fins de non-admission.

La Cour constate, donc, que le ressortissant d’un État tiers, conjoint d’un ressortissant d’un État membre, risque de se voir privé, dans le cas d’un signalement aux fins de non admission, de la protection prévue par la directive de 1964. Elle relève que, dans une déclaration de 1996, les États contractants se sont engagés à ne procéder au signalement aux fins de non-admission d’un bénéficiaire du droit communautaire que si les conditions requises par ce dernier sont remplies. Cela signifie qu’un État contractant ne peut procéder au signalement d’une telle personne qu’après avoir constaté que sa présence constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société au sens de la directive.

Par ailleurs, l’État membre qui consulte le SIS doit pouvoir constater, avant de refuser à l’intéressé l’entrée dans l’espace Schengen, que sa présence dans ledit espace constitue une telle menace. La Cour rappelle à cet égard que le système de Schengen dispose de moyens qui permettent de répondre aux demandes d’informations formulées par les autorités nationales confrontées à un problème dans l’exécution d’un signalement.

En conséquence, la Cour condamne l’Espagne au motif que les autorités espagnoles ont refusé l’entrée à MM. Farid et Bouchair sans avoir auparavant vérifié si leur présence constituait une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.

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