Adoption de la directive « procédures »

Le 1er décembre 2005, le Conseil des ministres de l’Union européenne a adopté la « directive relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres » [1] dans le cadre de la première phase d’harmonisation de l’asile.

Processus d’élaboration et d’adoption de la directive« procédures »

La directive « procédures » a fait l’objet de très fortes controverses. La Commission a fait une première proposition de texte en 2000 mais a dû la modifier et proposer une version amendée en 2002. En novembre 2003, le HCR a exprimé ses vives préoccupations dans une lettre adressée au président en exercice de l’Union et estimé qu’il était préférable de retirer ce texte de l’ordre du jour jusqu’à « un moment plus propice » [2]. En 2004, la présidence irlandaise a cherché à faire adopter un texte à tout prix avant l’entrée des nouveaux Etats membres le 1er mai. Le 29 avril 2004, le Conseil des ministres a finalement abouti à un accord politique sur une approche générale mais la directive n’a été officiellement adoptée que le 1er décembre 2005.

Le Parlement européen avait adopté le 27 septembre 2005 un avis concernant cette directive par 305 voix contre 302. L’avis du Parlement n’est cependant que « consultatif » et le commissaire M. Frattini reconnaissait alors qu’il y avait peu de chance que le Conseil rouvre le débat, cinq années ayant été nécessaires pour arriver à un accord. Le Parlement a fait valoir que toutes les demandes d’asile devraient être traitées individuellement et que les demandeurs devraient être en mesure de réfuter la présomption selon laquelle leur pays de résidence ou de transit est « sûr ». Les députés européens ont prôné une liste harmonisée au niveau européen et non, comme le propose le Conseil, une liste minimum à laquelle chaque Etat membre pourrait ajouter d’autres pays. Les députés se sont dits opposés au principe de pays « super sûr » ou « européen sûr ». Ils ont estimé que le recours doit être suspensif en cas de rejet d’une demande et qu’il fallait renforcer le droit du demandeur à une interview personnelle et l’accès à une assistance juridique gratuite. Les députés n’ont malheureusement pas été entendus.

Contenu de la Directive« procédures »

Depuis le début des travaux des Quinze, la proposition de directive n’a cessé d’évoluer dans le sens d’une réduction des garanties accordées aux personnes qui cherchent à demander l’asile dans l’Union [3]. La directive adoptée n’a pas fait grand cas des revendications de la société civile et plus particulièrement de celles avancées par Amnesty International (AI).

Les principales critiques exprimées envers le projet pendant la phase d’adoption demeurent d’actualité.

La directive présente des normes « minimales » mais continue de prévoir de nombreuses exceptions. Elle autorise ainsi les Etats membres à déroger à ces normes minimales par le biais de clauses destatu quo. La notion de demande « manifestement infondée » est remplacée par celle de demande simplement «infondée »(art. 12) et la liste des cas dans lesquels une demande pourrait être déclarée comme telle a été allongée de manière considérable, autorisant les Etats membres à faire usage de cette notion dangereuse de façon bien plus fréquente. Le caractère suspensif systématique du recours a été supprimé, laissant l’appréciation et l’application de ce principe à la discrétion des Etats membres.

La directive confirme la notion de pays« d’origine sûr » (art. 29); pour les ressortissants de ces pays, la demande d’asile est « considérée comme infondée » et peut alors faire l’objet d’une « procédure accélérée ou prioritaire »(art. 23), ce qui constitue une discrimination entre les réfugiés. Elle prévoit également l’adoption d’une liste« commune minimale » de ces pays (art. 29) [4] avec la possibilité pour chaque Etat membre d’adopter sa propre liste nationale complémentaire et de désigner comme sûre « une portion du territoire d’un pays » en limitant éventuellement cette notion « à un groupe particulier de personnes ».

La directive contient « deux concepts de pays tiers sûrs »: le pays « tiers sûr» (art. 27)et le « pays tiers européen sûr »(art.36)avec la condition d’« observer des normes particulièrement élevées en matière de droits de l’homme et de protection des réfugiés »(considérant 24) et d’avoir « ratifié la Convention européenne des droits de l’homme » (art. 36§c). Lorsqu’un demandeur d’asile « cherche à entrer, ou est entré, illégalement sur son territoire »depuis un tel pays, un Etat membre peut prévoir qu’« aucun examen ou aucun examen complet » de la demande n’aura lieu (art. 36).

Actions d’Amnesty international sur la proposition de directive« procédures »

A chaque étape des négociations des différents organes communautaires, AI a présenté des rapports, recommandations et observations afin que ses analyses et critiques soient connues et entendues de tous les décisionnaires. Amnesty International Section Française (AISF) a participé à cette action de lobbying en faveur d’une directive plus protectrice des droits des demandeurs d’asile, en publiant des commentaires, recommandations et communiqués de en interpellant directement les principaux acteurs nationaux afin d’attirer leur attention. Les principales inquiétudes et revendications d’AI sur le projet de directive s’articulaient majoritairement autour de six points :

la restriction du champ d’application de la directive, qui exclut tout ressortissant d’un Etat membre comme pouvant prétendre au statut de réfugié ;

l’insuffisance de garanties et protection des droits fondamentaux en terme d’accès à la procédure, à un entretien individuel, à une assistance juridique et de maintien sur le territoire dans l’attente d’une décision, et ce, quel que soit le « lieu »de la demande ;

l’absence d’effet suspensif systématique ou de possibilité effective de recours contre toutes les décisions de rejet de demandes d’asile, sur le territoire national ou « à la frontière »;

l’établissement d’une liste commune européenne de « pays d’origine sûrs » permettant de déclarer les demandes d’asile irrecevables ou manifestement infondées ;

l’accroissement des motifs permettant de considérer une demande d’asile comme « manifestement infondée » et examinée selon une procédure accélérée ;

la possibilité de placer les demandeurs en détention dans l’attente d’une première décision, d’un recours ou d’un renvoi.

Processus de rapprochement des politiques au niveau de l’Union européenne

En 2004, la Commission européenne a dressé un bilan critique des actions accomplies depuis 1999 dans le domaine de l’asile [5] et reconnu que le niveau d’harmonisation et de coopération entre les Etats membres de l’Union est souvent très faible. Elle a constaté que la politique d’asile est l’un des meilleurs exemples des contraintes imposées par la règle de l’unanimité et critiqué l’attitude des Etats membres qui n’hésitent pas à adopter des textes a minima. La directive « procédures » ne fait pas exception à cette règle.

Le projet d’ouverture des frontières intérieures au sein de l’Union a entraîné le rapprochement des politiques des Etats membres dans de nombreux domaines, aussi divers que la monnaie unique et la politique extérieure : l’asile en est un point devenu essentiel. Afin de remédier aux disparités entre les procédures suivies par chaque Etat membre pour l’octroi et le retrait du statut de réfugié, l’Union s’est engagée dans la définition de règles minimales communes permettant de définir une « procédure juste et efficace »selon ses propres termes. A Tampere, en octobre 1999, les Chefs d’Etat et de gouvernement avaient affirmé l’objectif d’« une Union ouverte et sûre, pleinement attachée au respect des obligations de la Convention de Genève ». Au Sommet de Laeken en décembre 2001, les Quinze ont parlé d’une politique d’asile et d’immigration « qui respecte l’équilibre nécessaire entre la protection des réfugiés, l’aspiration légitime à une vie meilleure et la capacité d’accueil de l’Union et de ses Etats membres ». A Séville en juin 2002, ils ont confirmé cette orientation, marquant ainsi un net recul dans la volonté politique de l’Union d’accorder aux demandeurs d’asile une protection internationale pleinement respectueuse des droits fondamentaux, semblant conditionner cette protection à une « capacité d’accueil » revue sans cesse à la baisse.

D’un point de vue décisionnel, le rapprochement des politiques européennes en matière d’asile s’est en fait principalement décidé dans chaque capitale. La Commission propose des textes comme pour les procédures, mais ce sont les ministres qui adoptent les versions définitives, bien différentes en général des versions initiales. Le contenu des textes adoptés est le résultat de ce que chaque gouvernement veut bien y trouver : les Etats membres n’ont en général pas envie de bouleverser la législation qu’ils ont choisi d’introduire au niveau national.

8 février 2006

ADOPTION DE LA DIRECTIVE« PROCEDURES »

QUELQUES DOCUMENTS ET ACTIONS D’AMNESTY INTERNATIONAL « Quelques commentaires sur la proposition de la Commission européenne d’une directive sur la procédure d’octroi du statut de réfugié », 2 octobre 2001

Lettre à M. Stéphane Fratacci, Directeur des Libertés Publiques et des affaires juridiques du Ministère de l’Intérieur, 2 novembre 2001

Lettre à M. Bessière, Direction des Français à l’étranger et des étrangers en France, 10 octobre 2002

Lettre à M. Stéphane Fratacci, Directeur des Libertés Publiques et des affaires juridiques du Ministère de l’Intérieur, 10 octobre 2002

« Commentaires sur la proposition de directive relative aux normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié », 5 mai 2003

Fax à M. Stéphane Fratacci, 3 novembre 2003

Communiqué de Presse, « Amnesty International demande aux ministres européens de modifier ou de retirer certaines des mesures envisagées », 4 novembre 2003

Communiqué de Presse, « Union européenne : Amnesty International soutient les critiques émises par le HCR concernant les propositions de l’Union en matière d’asile », 24 novembre 2003

« Recommandations au COREPER sur la Proposition amendée de Directive du Conseil relative aux normes minimales pour l’octroi et le retrait du statut de réfugié », 5 février 2004

« Proposition de directive européenne sur les procédures d’asile : Pays tiers « sûr », pays tiers « voisin » sûr, « partie sûre » de pays tiers »,17 janvier 2004

« Proposition de directive sur les procédures d’asile : Evolution et quelques points déterminants », mars 2005