De Binnengrenzen van het Koninkrijk, Of: Het voorontwerp ‘Verbanning en Inburgering’

English abstract

Banishment and integration: Erecting Internal Borders within the Kingdom of the Netherlands

The Dutch government has been developing a policy of integration measures under the Dutch word inburgering. This choice of word relates the issue to citizenship. The policy began in the 1990s as a socio-educational measure, particularly providing courses to members of ethnic minorities. In the course of the last years, the measures have changed nature.

Whereas the 1998 Act on the Integration of New Immigrants (Wet inburgering nieuwkomers) imposed the obligation of participation in the courses on pain of an administrative fine, the 2005 Act on Integration Abroad (Wet inburgering buitenland) made the passing of an exam on elementary knowledge of the Dutch language and society condition for receiving a visa with a view to long term residence in the Netherlands. By its relation to visa policy, inburgering turned from a social policy measure into migration law. Next, a Bill was introduced at the end of 2005 which is to replace the 1998 Act. It similarly makes the passing of exams a requirement on pain of administrative fines, and for aliens on top of this the sanction is that one can be refused a residence for an indefinite period.

Initially, the government had proposed a very broad group of persons to be covered by this Bill. In April 2004, the criterion was chosen of being born outside the European part of the Kingdom, thus comprising all non-Dutch EU-citizens and also all Dutch nationals born in the Netherlands Antilles and Aruba - the two Carribean parts of the Kingdom of the Netherlands. (See the paperIntegration, equal treatment and the right of abode of aliens in the Netherlands,at http://www.libertysecurity.org/article295.html).

This plan was abandoned for its incompatibility with EC law and a series of international human rights treaties prohibiting unequal treatment.

This paper analyses the latest proposals of the Dutch government for a special regime for Dutch nationals, who (or whose parents) are born in the Netherlands Antilles or Aruba and have had their main residence there for more than 10 years before coming to the Netherlands, as well as Dutch nationals naturalized in the Netherlands Antilles or Aruba.

This regime for this group of persons comprises four elements:

a) the introduction of the possibility of administrative exile, to be decided by the Minister for Immigration and Integration (Vreemdelingenzaken en Integratie), for persons between the age of 16 and 24 years who do not have the educational requirements to be set by the government;

b) the introduction of the possibility of a penal measure of exile as a condition for a conditional criminal punishment (no age limit);

c) obligatory passing of integration exams for those persons between the ages of 16 and 65;

d) the creation of a criminal delict for those persons who are in the European part of the Netherlands, although they are subject to an administrative exile measure.

The paper concludes that by this proposal, Dutch nationals of Antillian or Aruban origin are treated worse than other Dutch nationals. These are exempted both from the possibility of exile and from the integration exams. This implies that internal borders are erected within the Kingdom which did not exist before. Worse, these internal borders are more impermeable than the external borders for certain groups of aliens who are in a similar position. Aliens cannot be expelled as a penal sanction. Also non-Dutch EU-citizens, Japanese, Americans, Canadians and Australians are categorically exempted from the integration exams. These are more fellow-citizens than Antillian and Aruban Dutch nationals.

---

Op 30 januari heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een voorontwerp (met memorie van toelichting) gepubliceerd van een Wet houdende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders. [1] Inmiddels is dit voorstel voor advisering door de ministerraad naar de Raad van State gezonden. [2] Dit is de voorlopige uitkristallisering van een reeks nogal problematische voorstellen met betrekking tot een inburgeringsplicht voor buiten het land Nederland geboren Nederlanders die zich in Nederland willen vestigen.

De materie betreft het burgerschap en burgerschapsrechten. De aard zelf van het burgerschap is aan de orde met de voorgestelde maatregelen. Bij de ‘inburgeringsplicht’, waardoor Antillianen en Arubanen onder de Wet inburgering (thans nog aanhangig in de Tweede Kamer) worden gebracht, is dit inherent aan de maatregel: men wordt niet geacht in voldoende mate ‘burger’ te zijn en moet daarom verder ‘inburgeren’. En bij de verbanningsmaatregelen gaat het om hoe burgerschapsrechten zich onmiddellijk vertalen naar een van de meest fundamentele burgerrechten: het recht in het land te verblijven waar men burger van is. [3] Wij zullen zien dat de maatregel in het tijdperk van globalisering, integratie en verdwijnende buitengrenzen beoogt om binnen het Koninkrijk nieuwe binnengrenzen op te werpen.

In deze bijdrage wordt eerst de voorgeschiedenis van het voorontwerp samengevat omdat die licht werpt op een aantal complicerende juridische problemen. Vervolgens gaan we over tot een beknopte analyse van de houdbaarheid van deze maatregelen, waarbij we in deel (I) de verbanning en in deel (II) de inbugeringsplicht behandelen. [4]

Voorgeschiedenis

Ooit was inburgering een programmatische sociale maatregel die zou moeten bijdragen aan de oplossing van een maatschappelijk probleem - een probleem dat ernstig was en dat ernstig is, maar daarom niet van aard verandert: het blijft een probleem van sociale aard. Sinds de Wet inburgering in het buitenland tot stand kwam, is de jurisiche ‘oplossing’ van dat probleem wél van aard veranderd. Van een sociale maatregel, gericht op de oplossing van een sociaal probleem, is inburgering geworden tot een migratierechtelijke maatregel gericht tegen de binnenkomst van migranten. Sinds de inwerkingtreding van die Wet is namelijk de sanctie op de inburgeringsplicht vooral gelegen in de sfeer van verblijfstitels: wie niet ingeburgerd is, heeft geen titel tot duurzaam verblijf. Men is gaan menen dat een sociaal probleem kan worden opgelost door het stellen van migratierechtelijke sancties.

In dit licht bezien, is het geen toeval dat in het voorontwerp dat we hier aanstonds bespreken de inburgering en uitzetting van buiten Nederland geboren en getogen Nederlanders in één regeling te zamen worden genomen. De discussie over inburgering was een discussie geworden over verblijf en toelating, en is nu zelfs een discussie over uitzetting. Dit laatste, uitzetting, is een nieuwe sanctie die men tot op heden niet heeft willen opleggen aan niet-Nederlandse inburgeraars, nieuwkomers noch oudkomers, maar wordt nu voorbehouden aan Nederlanders die in bepaalde delen van het Koninkrijk zijn geboren; uitzetting wordt gepresenteerd als maatregel die samenhangt met inburgering.

En eindelijk durft de Nederlandse regering in het voorontwerp te zeggen wat ze bedoelt met wat in eerdere voorstellen werd aangeduid als ‘buiten Nederland geboren en getogen Nederlanders’: er zijn weliswaar veel meer, maar men had eigenlijk altijd alleen het oog op de Antillianen en Arubanen. Dit werd in eerdere voorstellen verhuld, al kon het de nauwkeurige lezer niet ontgaan om wie het de regering eigenlijk te doen was.

De ‘Contourennota’ van 2004

De inburgeringsplicht behelst sedert het in 2004 ingezette beleid, kort samengevat, de plicht tot het slagen voor een inburgeringsexamen dat uit twee delen bestaat: een toets van kennis van de Nederlandse taal en een toets van kennis van de Nederlandse samenleving. Sedert 2004 is in alle voorstellen de voorziene sanctie op het niet slagen voor deze toetsen een verbod tot permanente vestiging en/of het opleggen van een administratieve boete(!).

Aanvankelijk heeft het kabinet in een poging tot inclusiviteit de inburgeringsplicht willen uitstrekken tot ‘alle personen die buiten het Europese deel van de Europese Uniegeboren zijn’, ongeacht nationaliteit. Dit gebeurde in een nota van april 2004, die Contourennota werd genoemd. [5] Alleen al omdat dit voorstel het vrij verkeer van personen voor buiten Europa geboren niet-Nederlandse EU burgers frustreerde, was dit voorstel Europeesrechtelijk volkomen onhoudbaar. De formule ‘buiten het Europese deel van de EU geboren’ had overigens duidelijk niet de bedoeling om de Franse burgers van La Réunion of Frans Guyana (de resp. meest westelijke en meest oostelijke delen van de EU) te treffen, maar uitsluitend en alleen Antillianen en Arubanen [6] - en van hen eigenlijk alleen dat kleine deel probleemjongeren uit Curaçao dat in Nederland in problemen raakt en problemen maakt.

Dit grove voorstel, dat aan zoveel personen de inburgeringsplicht zou opleggen dat integrale uitvoering onmogelijk zou zijn, is snel gesneuveld, mede omdat het de juridische toets aan een veelheid van nationale en internationale normen niet doorstond. [7] We kunnen achteraf vaststellen dat het een meer serieuze invoering van een inburgeringsplicht aanmerkelijk heeft vertraagd.

Het voorstel voor een Wet inburgering van 2005

Uiteindelijk is in april 2005 een wetsvoorstel voor een Wet inburgering [8] naar de Raad van State gezonden. [9] Het wetsvoorstel strekt ertoe een nieuw inburgeringsstelsel in te voeren, met als uitgangspunt een algemene inburgeringsplicht voor in beginsel eenieder van 16 tot 65 jaar die duurzaam in Nederland wil en mag verblijven, en niet gedurende minstens acht jaar van de leerplichtige leeftijd in Nederland heeft verbleven, en ook niet over bepaalde (Nederlandse) diploma’s of certificaten beschikt. De wet zal van toepassing zijn op nieuwkomers en op oudkomers. Ze zal de reeds bestaande Wet inburgering nieuwkomers van 1993 vervangen. Voor ons doel is belangrijk dat het oorspronkelijke voorstel mede betrekking had op Antillianen en Arubanen die zich in Nederland willen vestigen. De Raad van State bracht de regering op andere gedachten, althans voor wat betreft dit wetsvoorstel.

Al tijdens een overleg ex artikel 22 van de Wet op de Raad van State [10] tussen een delegatie van de Raad en de minister, heeft de Raad de gelegenheid genomen ‘te wijzen op grote bezwaren die bij de Raad leefden over de ongelijkheid van behandeling van Nederlanders vergeleken met andere burgers van de Europese Unie (EU), waarin het voorstel voorzag.’ [11]

Deze ‘grote bezwaren’ zijn in het advies nader beschreven. Deze betroffen de voorgestelde toepassing van de inburgeringsplicht op ‘buiten Nederland geboren Nederlanders’. Dit zijn niet alleen een significante groep genaturaliseerde Nederlanders, maar ook Antillianen en Arubanen. De bezwaren kwamen, kort samengevat, erop neer dat er geen adequate rechtvaardiging te geven is voor het onderwerpen van Nederlanders aan de voorgestelde inburgeringsplicht als men tegelijkertijd, zoals het wetsvoorstel doet, een generieke uitzondering maakt voor niet-Nederlandse EU-burgers.

De Raad van State wees erop dat het EG-rechtweliswaar niet in de weg staat aan zogenoemde ‘omgekeerde discriminatie’, dat wil zeggen aan het geval dat een lidstaat in een puur nationale context (dus buiten de reikwijdte van het EG-recht) de eigen onderdanen ongunstiger behandelt dan burgers van andere lidstaten; maar er bestaan verdragsrechtelijke discriminatieverboden en een grondwettelijk discriminatieverbod, die eraan in de weg staan Nederlanders onderling en in vergelijking met andere EU-burgers verschillend worden behandeld zonder dat daarvoor een adequate rechtvaardiging bestaat. De Raad van State wijst in dit verband op artikel 1 van het 12e Protocol EVRM, artikel 14 EVRM - mede in samenhang met artikel 8 EVRM - en artikel 1 van de Grondwet. De Raad van State geeft het niet denkbeeldige voorbeeld van een Nederlander die voor zijn komst naar Nederland op het Franse deel van St. Maarten woonde en daarom vrijgesteld is van de inburgeringsplicht, en iemand die op het Nederlandse deel van St. Maarten woonde en wel aan die plicht wordt onderworpen: ‘Weliswaar betreft het niet volledig gelijke gevallen, maar het verschil komt de Raad niet zodanig relevant voor, dat dit een wezenlijk verschil in behandeling ten aanzien van de inburgeringsplicht zou rechtvaardigen.’ [12] Volgens de Raad van State roept het wetsvoorstel een ‘niet te rechtvaardigen rechtsongelijkheid tussen Nederlanders onderling en ten opzichte van andere EU-burgers in het leven’. [13]

Dit leidde tot een heroverweging, waarbij de bepaling over Nederlandse inburgeringsplichtigen - de factoAntillianen en Arubanen - vooralsnog uit het wetsvoorstel werden gehaald, en besloten werd ‘een specifieke inburgeringsregeling’ voor te bereiden. [14] Wel werd in de Wet inburgering in artikel 58 een overgangsregeling ingevoegd waardoor de facto Antillianen en Arubanen toch onderworpen worden (en blijven) aan de bestaande Wet inburgering nieuwkomers. [15] Tevens heeft de regering voor bepaalde groepen genaturaliseerde Nederlanders het voorstel gehandhaafd.

Het wetsvoorstel Verbanning en inburgering

De ‘specifieke inburgeringsregeling’ is als voorontwerp gepubliceerd als het hier te bespreken voorstel voor een Wet houdende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders. Het bestaat uit vier elementen:

1. ‘heenzending’ van de Antilliaans of Arubaanse jongere tussen 16 en 24 jaar die geen goede opleiding heeft (bestuurlijke verbanning); [16]

2. het ‘beëindigen van verblijf in Nederland’ - in ballingschap gaan - als opgelegde voorwaarde bij een voorwaardelijke straf voor elke Antilliaan of Arubaan, ongeacht leeftijd, ten gevolge van een misdrijf gepleegd binnen een periode van verblijf in Nederland van korter dan 2 jaar (strafrechtelijke verbanning); [17]

3. inburgeringvoor alle Antillianen en Arubanen die voor het eerst naar Nederland komen (tussen de leeftijd van 16 en 65 jaar); de in 2005 bij de Tweede Kamer ingediende Wet inburgering wordt in het voorstel op hen van toepassing verklaard; [18]

4 een strafbepaling voor de Antilliaan of Arubaan die zich onttrekt aan een ban. [19]

De memorie van toelichting die het voorstel begeleidt, staat in de sleutel van de ‘groep uiterst moeilijke risicojongeren met zeer weinig perspectief op onderwijs en werk, mede vanwege een onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal. Deze jongeren zijn vaak weinig honkvast en wisselen regelmatig van verblijfplaats in de onderscheiden landsdelen, hebben geen of irreguliere inkomsten en leven in een criminele omgeving. De criminaliteit onder Antilliaanse en Arubaanse jongeren is meer dan vier keer zo groot als gemiddeld onder jongeren.’ [20]

De volgorde van maatregelen

Het voorstel combineert op een aparte manier verschillende maatregelen. De tweeslag van verbanning en inburgering spoort met de wonderlijke combinatie van taken die de Minister heeft, namelijk vreemdelingenzaken - hetgeen onder het huidige gesternte betekent zoveel mogelijk mensen buiten Nederland te houden of uit te zetten - en tegelijkertijd integratie te bevorderen; twee niet geloofwaardig in één persoon te verzoenen taken. De volgorde is om eerst de verbanning van Antillianen en Arubanen te regelen, en wel in opklimmende graad van bestuurlijke maatregel tot een van strafrechtelijke aard, en daarna hun inburgering gesandwicht tussen verbanning en straf voor illegaal verblijf, geeft aan hoe negatief de regering staat tegenover deze Nederlanders. Inburgering is kennelijk bedoeld als iets nog ergers dan strafrechtelijke verbanning en een onderwerp dat gevolgd moet worden door een strafbepaling wegens illegaal verblijf.

(I)

Verbanning

Uitzetten en niet toelaten

De regering doet het voorkomen alsof de voorgestelde regeling geen toelatingsregeling is, zoals tijdens vorige kabinetten ter sprake is gebracht. Het voorstel richt zich ‘op een afgebakende groep risicojongeren zonder werk of opleiding’ en, zegt de minister, is ‘van geheel andere orde is dan de generieke toelatingsregeling waarop het toenmalige kabinet het oog had.` [21] In bepaald opzicht is gaat het inderdaad niet om een generieke maatregel. Maar voor de groep die potentieel blootstaat aan een verbanningsmaatregel- we zullen zien dat dit anders is bij de inburgeringsplicht - is het natuurlijk wel een verkapte toelatingsregeling. Als je elk ogenblik kunt worden uitgezet wegens het niet hebben van een bepaalde opleiding, dan kan je niet zeggen voor verblijf toegelaten te zijn.

De memorie van toelichting doet pogingen te stellen dat het niet gaat om een toelatingsregeling, nu niet de toelating in technische zin voorwerp is van de regeling. Toch gebruikt de memorie van toelichting op verschillende plaatsen taal die duidt op regulering van de toestroom van Antillianen en Arubanen’. [22] Een blik op recente kamerstukken bevestigt dat ook in Den Haag men de heenzendingsplannen beschouwt als een verblijfsrechtelijke regulering van de toestroom van Antillianen en Arubanen. Dat we in werkelijkheid al jaren te maken hebben met een trend naar netto uitstroom van Antillianen (over 2005: 4763 emigranten en 2424 immigranten), is iets wat onder door populisme voortgejaagde politici van velerlei politieke kleur niet gehoord en begrepen wordt.

Wat betreft de voorgestelde verbanningsmaatregelenis dus al met al moeilijk vol te houden dat het slechts gaat om ‘uitzetting’ en dus niet over ‘toelating’ in technische zin.

Bestuurlijke verbanning: strijd met het legaliteitsbeginsel

Het wetsvoorstel stelt in artikel 1 dat een Antilliaanse of Arubaanse jongere ‘kan worden heengezonden naar het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk indien hij niet voldoet aan bij algemene maatregel van bestuur te bepalen opleidingseisen.’ Meer niet. Geen enkele andere voorwaarde hoeft te zijn vervuld om verbannen te worden, anders dan het niet hebben van een in de wet niet aangeduide opleiding. De regering is krachtens de voorgestelde bepaling geheel vrij om aan te wijzen om welke opleiding het gaat, en vervolgens is de minister [23] vrij wie dan ook deze opleiding niet heeft te verbannen naar een gebied van het Koninkrijk buiten Nederland waar de betrokken persoon recht op verblijf heeft.

Wel geeft de wet in het derde lid van artikel 1 aan dat de maatregel niet wordt verbannen zolang als een jongere ‘arbeid’ verricht ‘om in het eigen levensonderhoud wordt voorzien’, [24] een opleiding of studie volgt, of voor gezinshereniging in Nederland is, of voor minder dan drie maanden, maar voor het overige is in de voorgestelde wettekst geen voorwaarde te bespeuren dat men bijvoorbeeld, blijkens veroordelingen in de criminaliteit beland is of iets anders misdaan heeft. Zoals de tekst van de voorgestelde wet nu luidt, volgt daaruit dat de regering het niet hebben van een formele opleiding en het niet door arbeid voorzien in het eigen onderhoud kennelijk ziet als een zodanige misstap dat die verwijdering uit de samenleving vergt. Het in problemen raken of deze veroorzaken, is wel de sleutel waarin de memorie van toelichting staat, maar figureert niet in de wettekst zelf. Het ontbreken van een dergelijk criterium, alsmede de blanco delegatie terzake van de vereiste opleiding aan de regering is in strijd met het legaliteitsbeginsel. De wet zelf dient de waarborgen te verschaffen aan de burger, en de wet dient bij zulke zeer ingrijpende maatregelen als aan de orde zijn, de toepassingscriteria niet over te laten aan de uitvoerende macht om dit naar geheel eigen inzicht te regelen.

Ongelijke behandeling: het behoren tot een bepaalde groep als criterium

Bezien we eerst de proportionaliteit van het voorstel in zichzelf, en vervolgens de behandeling van Antillianen en Arubanen enerzijds in vergelijking met andere Nederlanders of vreemdelingen anderzijds.

De rechtvaardiging van het voorstel om verbanning mogelijk te maken, ligt geheel in de grote maatschappelijke problemen die een relatief klein deel van de Curaçaoenaars in Nederland veroorzaken. De memorie van toelichting staat geheel en al in dit licht. De wet is daar echter niet voldoende op toegesneden. Er is bijvoorbeeld geen begin van een spoor van een antwoord op de vraag welke problemen Arubanenin Nederland veroorzaken. Als we bedenken dat binnenkort aan de Nederlandse Antillen als staatsrechtelijke eenheid een einde komt, dan gaat dezelfde vraag rijzen ten aanzien van elk van de vijf eilanden. Zou men hierop een analyse loslaten, dan is te verwachten dat de problemen eigenlijk vooral afkomstig zijn van één van de eilanden dat zelf te kampen heeft met aanzienlijke maatschappelijke problemen. Het treffen van een zeer ingrijpende maatregel voor een veel grotere groep personen dan degenen waarom het eigenlijk te doen is, maakt de maatregel disproportioneel.

Meer principieel moet men zich afvragen of de bestuurlijke verbanningsmaatregel ten aanzien van de hele groep Antillianen en Arubanen proportioneel is aan de relatieve oververtegenwoordiging in de criminaliteitsstatistieken van slechts een deel van die groep in verhouding tot autochtonen en tot andere allochtonen.

Bedacht moet worden dat het gaat om een individuele maatregeldie alleen tegen leden van een bepaalde groepkan worden genomen. Voor de wetgevende maatregel is het groepskarakter - het behoren tot de groep Antilliaanse en Arubaanse jongeren - doorslaggevend. Doorslaggevend voor de wetgevende maatregel is níethet individuele gedrag.

Dit is een problematische benadering. Immers, sommige individuen die zich aan eenzelfde problematisch gedrag schuldig maken kunnen niet verbannen worden, omdat zij niet tot de gedefinieerde groep Antillianen of Arubanen behoren. Dit zijn potentieel alle andere jongeren dan Antillianen en Arubanen die niet over de door de regering te bepalen opleiding beschikken, noch door arbeid in het eigen levensonderhoud voorzien (of hier voor studie, gezinshereniging of korter dan drie maanden zijn); zij kunnen niet verbannen worden, ook al bevinden zij zich in gelijke omstandigheden. De memorie van toelichting verschaft bijvoorbeeld cijfers over Marokkaanse jongeren, die in veel opzichten lijken op de gewraakte groep Curaçaose probleemjongeren.

Deze stand van zaken maakt de voorgestelde maatregel uiterst verdacht. Het is het behoren tot de groepwaardoor men blootgesteld wordt aan de maatregel; het enkele begaan van een misstap(i.e. het niet hebben van een adequate opleiding en inkomen) is niet voldoende voor de verbanning. Doorslaggegevend is waar je vandaan komt.

Vergelijking met andere groepen

Vergelijken we de in de wettelijke maatregel van bestuurlijke verbanning gedefinieerde groep met andere groepen, dan hebben wij al geconstateerd dat voor geen van zulke relevante groepen bestuurlijke verbanning mogelijk is.

Op het eerste gezicht lijkt dit verklaard te kunnen worden doordat bestuurlijke verbanning alleen mogelijk is voor wie daadwerkelijk recht op verblijf heeft in de Antillen of Aruba; verblijfsrecht in zijn ballingsoord is een voorwaarde voor oplegging van de bestuurlijke ban (artikel 2, eerste lid, voorontwerp). [25]

Maar dit is begging the question. Waarom wil men de wet niet zo inrichten dat een Europese Nederlander met verblijfsrecht in de Antillen of Aruba (die bestaan!) die een slechte opleiding heeft niet worden blootgesteld aan de bestuurlijke verbanning? En waarom wil men niet de mogelijkheid scheppen een Marokkaanse jongere, die volgens de memorie van toelichting toch meer dan vergelijkbaar is, naar een buitenland waar hij verblijfsrecht heeft worden verbannen?

De statistieken waarnaar de memorie van toelichting verwijst, worden zo gepresenteerd dat het probleem bij sommige Marokkanen groter is, hetgeen een maatregel voor Antillianen en Arubanen alleen te beperkt en daarom willekeurig maakt. [26]

Maar bij de (zeer verontrustende) statistieken over vuurwapendelicten wordt er in de memorie van toelichting op gewezen dat het probleem zich voornamelijk voordoet bij ‘in het bijzonder jonge mannen die recent vanuit vooral Curaçaonaar Nederland zijn gekomen (en op de Antillen zijn geboren)’. [27] Dit maakt dat de maatregel, gericht tegen alle Antilliaanse en Arubaanse jongeren, veel te ruim en dus disproportioneel.

Andere aspecten

Het voorstel voor invoering van de bestuurlijke verbanningsmaatregel staat, net als de voorgestelde strafrechtelijke verbanningsmaatregel, op gespannen voet met het EG-recht, zoals we hieronder nader zullen bespreken. Bij het concrete opleggen van een verbanningsmaatregel door de minister, zal zij telkens hiermee rekening moeten houden indien een concrete Antilliaan of Arubaan zich kan beroepen op het EG-recht. Dit is het geval indien hij in Nederland gevestigd is en gebruik maakt van het vrij dienstenverkeer. Om zich als dienstenverschaffer (die diensten verleend aan personen in andere lidstaten) op het EG-Verdrag te beroepen is het niet nodig dat men door die arbeid kan voorzien in het eigen levensonderhoud, zoals gedefinieerd in het Voorontwerp.

Strafrechtelijke verbanning

Het voorstel wil het mogelijk maken om aan een Antilliaan of Arubaan bij een voorwaardelijke straf wegens het plegen van een misdrijf binnen twee jaar na eerste binnenkomst in Nederland, de voorwaarde op te leggen dat de veroordeelde naar de Nederlandse Antillen of Aruba wordt ‘heengezonden’.

Dit voorstel vergt een nauwkeurige rechtvaardiging nu het gaat om een onderscheid in straf tussen Nederlanders die afkomstig zijn uit het Caraïbische deel van het Koninkrijk en Nederlanders afkomstig uit het Europese deel van het Koninkrijk. Het gaat om onderscheid naar geboorteplaats en herkomst. In de voorgestelde memorie van toelichting is hier geen specifieke, op deze vorm van verbanning gerichte, rechtvaardiging voor aangevoerd. Wel wordt gewezen op een arrest van de Hoge Raad, die ten aanzien van een vreemdeling (een Ghanees) het opleggen van een soortgelijke verbanningsvoorwaarde ontoelaatbaar achtte. De memorie wijst erop dat het niet ging om Nederlanders. Dat dit echter het voorstel des te onaanvaardbaarder maakt, lijkt door de regering over het hoofd te worden gezien.

Bij de toets aan het voorschrift gelijke gevallen gelijk te behandelen (art. 1 Grondwet, 26 IVBPR, art. 1 12e Prot. EVRM) zijn de belangrijkste vergelijkingsgroepen opnieuw:

a) de vreemdeling en

b) de Nederlander die buiten de Antillen of Aruba geboren is.

Ten aanzien van de vreemdelingrijst de vraag waarom een voorwaardelijk veroordeelde vreemdeling niet bij wijze van strafvoorwaarde kan worden worden verbannen naar een land waar hij verblijfsrecht heeft maar een Antilliaanse of Arubaanse Nederlander wel? Een antwoord op deze vraag wordt niet verschaft. Vooralsnog is er geen rechtvaardiging te bedenken voor dit onderscheid tussen Antillianen/Arubanen en vreemdelingen.

Voor wat betreft de vergelijking met niet in de Antillen of Aruba geboren Nederlanders, lijkt de maatregel op een wijk- of straatverbod. Nochtans bestaat een wettelijke regeling van de mogelijkheid een niet-Antilliaanse of Arubaanse Nederlander, indien deze verblijfsrecht heeft in de Nederlandse-Antillen of Aruba, niet. Deze afwezigheid wijst in de richting van een ongerechtvaardigd onderscheid. Waarom kan een Nederlander die in Nederland geboren is die elders verblijfsrecht heeft niet daarheen worden gezonden bij wijze van strafvoorwaarde? Mag die Nederlander wel een gevaar blijven opleveren voor de openbare orde in Nederland?

Dit laatste roept de vraag op naar de verbondenheid met Nederland: van een in Nederland geboren Nederlander zou kunnen worden gezegd dat geboorterecht ook verblijfsrecht verschaft. Er is met geboortigheid een onverbrekelijke band met het land zelf geschapen. Maar dit kan niet gezegd worden voor de Nederlander die buiten het Koninkrijk geboren is, aan wie evenmin de verbanning als strafvoorwaarde kan worden opgelegd. Integendeel, waarom zou een in het Koninkrijk geboren Antilliaanse of Arubaanse Nederlander minder recht hebben dan een buitenhet Koninkrijk geboren Nederlander?

Andere aspecten

Opvallend is dat de strafrechtelijke verbanning niet aan leeftijd gebonden is. Dit heeft tot gevolg dat de maatregel niet gerechtvaardigd kan worden met verwijzing naar de oververtegenwoordiging van jongeren in de statistieken.

Sterker, de opgelegde voorwaarde van verbanning duurt bij minderjarigen korter (twee jaar) dan bij meerderjarigen (drie jaar), terwijl de aangevoerde statistieken toch uitwijzen dat minderjarigen statistisch gesproken vaker verdacht worden van een strafbaar feit dan meerderjarigen (resp. vijf en viermaal zoveel dan autochtonen).

Ook doet zich de paradox voor dat alleen misdrijven waarbij de oplegging van voorwaardelijke straffen mogelijk is, kunnen leiden tot het stellen van de voorwaarde van verblijfsbeëindiging, zodat bij de zwaardere delicten het stellen van deze voorwaarde niet mogelijk is. Dit doorbreekt de samenhang tussen de zwaarte van het delict en de sanctie van beëindiging van verblijf in Nederland. Daarmee wordt ook de parallel die de memorie van toelichting trekt tussen deze vorm van ‘heenzending’ en de ongewenstverklaring van vreemdelingen (zie ook onder) doorbroken.

Het Europees recht

Het voorstel staat ook op gespannen voet met het EG-recht. De Antilliaan of Arubaan die in Nederland van het vrij verkeer van diensten tussen de EU-lidstaten gebruik maakt, valt als EU-burger (vanwege zijn Nederlanderschap) binnen de reikwijdte van het EG-recht. Verbanning naar de Antillen of Aruba is dan temeer een ingrijpende maatregel omdat daardoor de betrokkene uit het gebied van de Europese Unie wordt verwijderd en daarmee diens rechten wordt ontnomen als EU-burger.

Wat betreft de bestuurlijke zowel als de strafrechtelijke verbanning, moet worden opgemerkt dat krachtens artikel 27 lid 2 Richtlijn 2004/38/EG (de Richtlijn Verblijf) de verbanningsmaatregel mag worden opgelegd als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

2. De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.

Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.

Het wetsvoorstel lijkt overduidelijk ingegeven te zijn door overwegingen van algemene preventieve aard. Zij zijn niet uitsluitend op de persoon van de betrokkene gebaseerd, maar mede op zijn behoren tot een groep die gekenmerkt wordt door afkomst, en is al daarom op voorhand niet proportioneel te achten, en in strijd met de ongelijke behandelingsverboden die als algemene beginselen van gemeenschapsrecht (art. 6 lid 2 EU-Verdrag) door de lidstaten in acht moeten worden genomen zodra zij handelen binnen het kader van het Gemeenschapsrecht.

De Richtlijn heeft overigens niet alleen betrekking op degene die van het EG-recht gebruik maakt, maar ook op familieleden van zo’n burger in de zin van de Richtlijn, waarbij zij aangetekend dat de maatregel ook kan afstuiten op het krachtens de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG toepasselijke recht op gezinsleven overeenkomstig artikel 8 EVRM.

De uitzondering van het recht op gezinsleven die bij de bestuurlijke verbanningsbepaling wordt genoemd, wordt bij de strafvoorwaarde van verbanning niet uitdrukkelijk genoemd. Deze geldt echter in alle gevallen op grond van de een-ieder-verbindendheid van artikel 8 EVRM - ook wanneer er geen sprake is van een geval waarin een Antilliaans/Arubaans burger beroep kan doen op Gemeenschapsrecht.

Bij de praktische oplegging van de strafvoorwaarde en de bestuurlijke verbanningsmaatregel moet dus rekening worden gehouden met deze in de wettelijke regeling niet vermelde gronden voor het niet opleggen van de maatregel.

De binnengrenzen van het Koninkrijk

We zien in de verbanningsvoorstellen een nieuwe tendens tot het opwerpen van binnengrenzen binnen het Koninkrijk. Deze grenzen bestaan alleen voor Antillianen en Arubanen. Vreemdelingen noch in het buitenland geboren Nederlanders kunnen aan de sanctie worden blootgesteld.

De memorie van toelichting is heel helder over het slechter willen behandelen van Antillianen en Arubanen dan Nederlanders. De memorie van toelichting spreekt op twee plaatsen over strafrechtelijke aspecten van verbanning als parallel aan de ongewenstverklaring van vreemdelingen. De eerste keer wordt gezegd dat de ongewenstverklaring ex artikel 67 Vreemdelingenwet 2000 niet aan Antillianen en Arubanen kan worden opgelegd. [28] Dat is in de context waarin dit gezegd wordt op zichzelf terecht. Nagelaten wordt op te merken dat de bestuurlijke en strafrechtelijke ‘heenzending’ voor de duur daarvan hetzelfde effect heeft. De tweede keer wordt de vormgeving van de strafsanctie op het in Nederland verblijven door wie ‘heengezonden’ is, gerechtvaardigd door de sanctie voor ongewenst verklaarde vreemdelingen. [29] Hier wordt duidelijk wat de regering voor ogen staat: het mogelijk maken een Antilliaanse of Arubaanse jongere te behandelen als ware hij een vreemdeling. Uitzetting uit Nederland voor de duur van een heenzendingsbesluit of -voorwaarde is het behandelen van Nederlanders alsof zij vreemdelingen zijn: met de invoering van deze maatregelen worden er ‘binnengrenzen’ binnen het Koninkrijk opgericht.

In werkelijkheid gaan de maatregelen echter verder. De maatregelen kunnen immers, zoals wij zagen, slechts worden toegepast op Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders, niet op vreemdelingen die in dezelfde positie verkeren: Antillianen of Arubanen die zich in een gelijke positie als vreemdelingen bevinden, worden slechter behandeld dan vreemdelingen. De ‘binnengrenzen’ zijn voor Antillianen en Arubanen onoverkomelijker dan de ‘buitengrenzen’ die tussen het Koninkrijk en de buitenwereld bestaan voor vreemdelingen.

Verbanning en inburgering (II)

(II)

inburgering

De plannen tot invoering van bestuurlijke en strafrechtelijke verbanning, in het op 30 januari 2006 gepubliceerde voorontwerp van een Wet houdende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders, hebben vele kritische reacties uitgelokt. In deze notitie wordt vooral ingegaan op de inburgeringsplicht die in genoemd voorontwerp wordt voorgesteld, en minder aandacht hebben getrokken.

Naar voren zal worden gebracht

dat het Statuut niet in de weg staat aan het toekennen van verschillende burgerschapsrechten en burgerschapsplichten in de verschillende landen van het Koninkrijk (‘landsburgerschap’);

dat de voorgestelde inburgeringsplicht echter niet zozeer het scheppen van (lands)burgerschapsrechten en -plichten betreft, maar het gelijkschakelen van Antillianen en Arubanen met vreemdelingen uit ‘derde landen’, en daarmee het staatsburgerschap waarop het Statuut is gebaseerd ondergraaft;

dat de inburgeringsplicht in strijd is met de Grondwet en internationale verdragen, in het bijzonder de daarin vastgelegde discriminatieverboden;

dat deze discriminatie vooral gelegen is in het ongerechtvaardigde onderscheid dat worden gemaakt tussen enerzijds Antilliaanse en Arubaanse EU-burgers met de Nederlandse nationaliteit en anderzijds niet-Nederlandse EU-burgers (en daaraan gelijkgestelde derdelanders);

dat andere derde landers, zoals Japanners, vrijgesteld worden van de inburgeringsplichten is vanuit een oogpunt van burgerschap en koninkrijksrelaties meer dan schrijnend.

Niet zal worden ingegaan op uitvoeringsproblemen waarop de voorgestelde inburgeringsplicht zal stuiten. Deze kunnen gelegen zijn in het gebezigde criterium van 10-jarig hoofdverblijf op de Antillen of Aruba, en op de registratie van relevante groepen Antillianen en Arubanen die zich in Nederland gevestigd hebben in de Gemeentelijke basisadministratie, vooral van degenen die de eigenlijke doelgroep zijn van de inburgeringsplicht.

Het voorstel

De centrale bepaling over inburgering is artikel 7:

Artikel 7

1. Een plicht tot inburgering geldt voor:

a. de Nederlander die geboren is op het buiten Nederland gelegen grondgebied

van het Koninkrijk en daar ten minste tien jaar hoofdverblijf heeft gehad;

b. de Nederlander die geboren is uit een Nederlandse ouder die geboren is op het

buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk en aldaar gedurende

een periode van ten minste tien jaar hoofdverblijf heeft gehad;

c. de tot Nederlander genaturaliseerde persoon, die onmiddellijk voorafgaand aan

zijn naturalisatie hoofdverblijf heeft gehad op het buiten Nederland gelegen

grondgebied van het Koninkrijk.

2. Op de inburgeringsplicht is de Wet inburgering van overeenkomstige toepassing.

De artikelen 3, 58 en 60 van de Wet inburgering zijn niet van toepassing.

De memorie van toelichting op het voorontwerp stelt hierover, dat het een regeling zou behelzen voor nieuwkomers en Antillianen en Arubanen die al in Nederland zijn (oudkomers) ‘indien aannemelijk is dat zij vanwege langdurig hoofdverblijf in de Antillen of in Aruba problemen kunnen ondervinden bij hun integratie in de Nederlandse samenleving’ (MvT, p. 3). De inburgeringsplicht wordt voorgesteld als een ‘specifieke vormingsplicht’:

«Waar de mogelijkheid van heenzending van kansloze jongeren wordt voorgesteld, is er reden te meer om ook de zogenoemde oudkomers die met dezelfde taal- en opleidingsproblemen worstelen en wier terugkeer niet reëel is, een vormingsplicht op te leggen. Aan bijzondere categorieën Antillianen en Arubanen kan een op hun situatie toegespitste inburgeringsvoorziening worden aangeboden. De bijzondere problematiek van bepaalde groepen Antillianen en Arubanen, die vooral voortvloeit uit een onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal, onvoldoende kennis van de Nederlandse samenleving en gebrekkige opleiding hangt in belangrijke mate samen met de ongecontroleerde immigratie vanuit de Antillen. Dit pleit ervoor het onderwerp in het kader van het onderhavige voorstel te regelen.

Voor deze bijzondere categorie Nederlanders, nieuw- en oudkomers, met onvoldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving wordt in de lijn van het advies van de Raad van State een specifieke vormingsplicht voorgesteld.’ [MvT, p. 13-14]

Men kan niet over het hoofd zien dat, terwijl de hele memorie van toelichting in de sleutel staat van maatregelen tegen ‘risicojongeren’, de inburgering beoogt een veel grotere groep Antillianen en Arubanen te treffen.

De inhoud van de inburgeringsplicht

Er zij aan herinnerd dat de inhoud van de inburgeringsplicht niet in dit wetsontwerp geregeld wordt maar in de Wet inburgering.

Deze Wet inburgering - welke als voorstel momenteel bij de Tweede Kamer aanhangig is [30] - komt er kort gezegd op neer dat men op straffe van een bestuurlijke boete of verlaging van een uitkering moet slagen voor een examen waarin kennis van de Nederlandse taal en samenleving wordt getoetst. Elke Antilliaan of Arubaan die zakt voor dit examen zal dus bloot komen te staan aan een geldelijke boete of een verlaging van een uitkering. [31]

Toelatingsregeling?

We zagen hiervoor dat de verbanningsmaatregelen die het wetsontwerp mogelijk wil maken wel degelijk bedoeld zijn de toelating van Antillianen en Arubanen te reguleren. Het is daarom niet erg overtuigend dat deze maatregelen voor te stellen als iets anders dan een toelatingsregeling. Uitzetting is per definitie de tegenhanger van toelating. Alleen wie na toelating geen titel tot voortgezet verblijf heeft, kan worden uitgezet: door de mogelijkheid van uitzetting wordt toelating precair.

Voor de inburgering- waartoe wij ons in dit stuk beperken - is dit echter niet het geval. De sanctie op het zakken of niet afleggen van het inburgeringsexamen is niet gelegen in de sfeer van uitzetting of toelating, en is dus geen toelatingsregeling.

Voor wie geldt de inburgeringsplicht?

Onder de Wet inburgering zal de inburgeringsplicht bestaan voor in beginsel

alle vreemdelingen, met uitzonderingvan

degenen die gedurende ten minste acht jaar van de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben gewoond en van

niet-Nederlandse EU-burgers

verdragsrechtelijk gepriviligeerde derdelanders, zoals Japanners, Amerikanen, Zwitsers.

Tevens vallen onder die Wet een beperkte groep Nederlanders, namelijk

  de vòòr april 2003 genaturaliseerde Nederlanders die

een uitkering hebben

kinderen verzorgen

geestelijk ambtsbedienaar zijn.

De Antillianen en Arubanen die het voorontwerp onder de inburgeringsplicht van de Wet inburgering brengt zijn

de Nederlanders die op de Antillen of Aruba zijn geboren en aldaar 10 jaar of langer hun hoofdverblijf hadden,

de Nederlanders die uit Antilliaanse of Arubaanse ouders zijn geboren en 10 jaar of langer op de Antillen en Aruba hebben gewoond,

alle op de Antillen en Aruba genaturaliseerde Nederlanders.

We moeten vaststellen dat het voorontwerp de betrokken Nederlanders (Antillianen en Arubanen en in de Antillen en Aruba genaturaliseerde Nederlanders) in wezen gelijk stelt met vreemdelingen. Het enige verschil is dat er strikt genomen geen sancties in de sfeer van verblijfsrechtelijke titels kunnen worden verbonden aan het niet naleven van de inburgeringsplicht (vreemdelingen kunnen geen titel voor langdurig verblijf verwerven zolang zij niet slagen voor hun inburgeringsexamen).

(De in het voorontwerp tevens voorgestelde sanctie van heenzending wordt door de memorie van toelichting overigens wel gerechtvaardigd door een gelijkstelling van Antillianen en Arubanen met vreemdelingen.)

De primaire geldelijkesanctie geldt voor deze groepen Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders overigens op dezelfde manier als voor vreemdelingen.

Burgerschap en staatsburgerschap

Er is in verschillende commentaren op gewezen dat het Koninkrijk krachtens het Statuut een ongedeeld staatsburgerschap kent, dat in de weg zou staan aan de voorstellen. Dit vergt nuancering.

Het is volkomen juist dat het Nederlanderschap een koninkrijksaangelegenheid is, en dat het gaat om één, ongedeeld Nederlanderschap. De officiële toelichting op artikel 3, eerste lid, aanhef en onder de letter c) van het Statuut - in welke bepaling het Nederlanderschap tot koninkrijksaangelegenheid wordt gemaatk - laat echter uitdrukkelijk toe dat een ‘eventuele regeling van een burgerschap [...] aan de landen [is] overgelaten.’ Tegelijkertijd stelt deze toelichting dat het ‘de regeling van Nederlandse onderdaanschap is Rijksaangelegenheid.’ [32]

Deze toelichting vergt enige uitleg.

Met burgerschap in het citaat werd bedoeld landsburgerschap ter onderscheiding van het Nederlanderschap. Bij het opstellen van het Statuut is uitdrukkelijk de mogelijkheid opgelaten van een bijzondere status voor landseigene Nederlanders. Daarbij dacht men aan een formele status die alleen aan ‘nationalen’ zou kunnen worden gegeven. Voor zover uit gepubliceerde bronnen valt na te gaan, gaat dit terug op Resolutie XIV van de Conferentie Nederland-Suriname-Curaçao van 1948. [33] Pikant detail is dat deze Resolutie ook als beginsel voor de regeling van Nederlanderschap en burgerschap stelde dat ‘Nederlanders niet kunnen worden uitgewezen uit het land, waarvan zij burger zijn of waar zij zijn gevestigd.’ [34] Dit beginsel is niet met zoveel woorden opgenomen in het Statuut, maar zou de verbanningsmaatregelen die nu worden voorgesteld onmogelijk maken.

Volgens Van Helsdingen is in het tweede centrale rapport gesteld:

‘Voor wat betreft het landsburgerschap en de op grond daarvan toe te kennen rechten aangaat, spelen regionale factoren zulk een grote rol, dat in een gemeenschappelijke regeling alleen de hoodflijnen zouden zijn uit te stippelen.’ [35]

Vastgesteld moet worden dat geen van de drie landen van het Koninkrijk het landsburgerschap als formelestatus heeft ingevoerd, zomin een gemeenschappelijk regeling tot stand is gebracht. Dit doet er echter niet aan af dat materieel er wel degelijk sprake is van differentiatie tussen de landen voor wat betreft burgerschapsrechten. Ik licht dit toe.

Onder burgerschapsrechten pleegt men te verstaan fundamentele rechten die rechtstreeks verbonden zijn met, en afhankelijk zijn van, het bijzonder toebehoren van een persoon aan een bepaalde politieke gemeenschap - normaliter is dit toebehoren geformaliseerd in een status. Deze status is veelal - maar lang niet altijd - die van nationaliteit, of van (staats)burgerschap; idem dito kan bestaan ten aanzien van landsbehoren en landsburgerschap.

Typische burgerschapsrechten zijn het (actief en passief) kiesrecht en het recht op toegang, vestiging en permanent verblijf in een land (of deel daarvan).

Wat we in de praktijk zien, is dat er wel degelijk sprake is van een verschillend burgerschap in de verschillende delen van het Koninkrijk. Zo geeft het Statuut terzake van het actieve en passieve kiesrechteen algemene minimumregeling die in elk van de landen nader is uitgewerkt. Het Statuut stelt zelf dat het actief kiesrecht bij verkiezingen van vertegenwoordigende lichamen toekomt aan ‘de ingezetenen van het betrokken land’. Daarmee is gegeven dat het kiesrecht niet op koninkrijksniveau bestaat maar zich beperkt tot de landen afzonderlijk. Dat hoeft niet te verbazen, want een (rechtstreeks gekozen) koninkrijksparlement bestaat niet. Het leidt wel tot problemen omdat de Nederlandse wetgever er voor heeft gekozen de Kieswet zo in te richten dat van het kiesrecht voor de Tweede Kamer en het Europees Parlement toekomt aan elke Nederlander die ouder dan 18 jaar is, behalve de Nederlanders die in de Nederlandse Antillen en Aruba woonachtig zijn. [36] Dit is een manifeste ongelijke behandeling die nogal willekeurig is omdat een Antilliaan die op het Franse deel van St.Maarten woont, of in New York, wel het kiesrecht heeft. Het Hof van Justitie zal binnenkort uitspraak doen of deze ongelijke behandeling gerechtvaardigd kan worden - de advocaat-generaal heeft inmiddels geconcludeerd dat dit niet het geval is, zodat de Kieswet op dit punt in strijd is met algemene beginselen van Gemeenschapsrecht. [37]

Ook wat betreft het recht in de verschillende landen te verblijven, bestaan er verschillen tussen de landen. Van oudsher hebben de Nederlandse-Antillen, en sinds het verwerven van de landsstatus door Aruba ook dit land, een Landsverordening Toelating en Uitzetting, die vestiging van (kort gezegd) bepaalde Europese Nederlanders in de Antillen en Aruba aan een vergunning bindt - dit ter bescherming van de arbeidsmarkt van de kwetsbare eilandeconomieën van deze landen.

In feite is het voorstel voor verbanning en inburgering van Antillianen en Arubanen eveneens het scheppen van bijzondere voorrechten voor andere Nederlanders (namelijk in Nederland [althans buiten de Antillen/Aruba] gevestigde Nederlanders van [overwegend] niet-Antilliaanse of -Arubaanse afkomst), die immers niet aan deze maatregelen kunnen worden blootgesteld.

In principe betekent deze inrichting en toekenning van burgerrechten voor bepaalde personen, dat deze personen gerekend worden tot de ‘nationalen’ die een bijzonder landsburgerschap genieten.

Het Statuut staat op zichzelf niet in de weg aan het scheppen van zo’n ‘landsburgerschap’ - met alle gevolgen vandien, zoals het opwerpen van persoonsgebonden ‘interne grenzen’ binnen het Koninkrijk. Maar de aard en vormgeving van zo’n burgerschap kan wel degelijk in strijd zijn met de principes waarvan het Statuut uitgaat en met hoger recht - en dat is ook daadwerkelijk met de voorgestelde maatregelen het geval.

Gekozen landsburgerschapscriteria in strijd met staatsburgerschap binnen het Koninkrijk

In dit verband moet bedacht worden dat de voorgestelde inburgeringsplicht betekent dat de getroffen groep Antilliaans en Arubaanse Nederlanders niet slechts gedifferentieerd worden van andere Nederlanders, maar integendeel dat die Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders gelijk gesteld worden met niet-Nederlanders, vreemdelingen, ‘derde landers’ die helemaal niets met Nederland van doen hebben of hebben gehad. Dit is het echte probleem van de burgerschapsplicht die men wil invoeren.

Dit is principieel problematisch omdat men daardoor het personele substraat van het Koninkrijk zelf, de inwoners van het Koninkrijk, de facto opsplitst in binnenlanders en buitenlanders. Men schept een binnenland en buitenland, waarbij de koninkrijksbuitenlanders in vergelijking met andere buitenlanders geen gepriviligieerde band hebben met Nederland. Sterker, de ‘buitenlanders’ waar het hier om gat, zijn formeel wel Nederlanders, maar dat zijn ze pas ten volle nadat zij hun burgerrecht hebben moeten bewijzen op straffe van een geldboete; dit op gelijke voet met andere buitenlanders. De ‘binnengrenzen’ in het Koninkrijk die gevormd worden door het landsburgerschap, blijken eigenlijk ‘buitengrenzen’ te zijn.

Nog erger, er zijn veel andere buitenlanders die vrijgesteld worden van de inburgeringsplicht waaraan Antilliaanse en Arubaanse ‘Nederlanders’ worden onderworpen (zie onder).

Er bestaat voor deze gelijkstelling van Antilliaaanse en Arubaanse Nederlanders met vreemdelingen die ‘derdelander’ geen goede rechtvaardiging. Die wordt niet alleen niet aangevoerd in de toelichting op de voorstellen, ook objectief bestaat die niet. Alles wijst erop dat (samen met de Surinamers) Antillianen en Arubanen (de Arubanen zijn nergens in de statistieken als aparte groep terug te vinden; vermoedelijk bestaan er helemaal geen problemen met Arubanen in Nederland [38]) vergeleken met (andere) ‘derdelanders’ het meest geïntegreerd zijn, het hoogste opleidingsniveau hebben, de beste startkwalificaties hebben op de arbeidsmarkt, enzovoorts. [39] Deze gegevens hebben voornamelijk betrekking op de reeds in Nederland wonende Antillianen, en zijn niet beschikbaar voor de specifieke groep van binnenkomende Antillianen. Maar reeds voor de oudkomers - waarover de inburgeringsplicht zich in de huidige voorstellen uitstrekken - betekent dit dat men zich ernstig moet afvragen of inburgering wel een gepaste en proportionele maatregel is.

Bovendien mag men zich afvragen hoe het kan dat de Antillianen en Arubanen (samen met Surinamers) relatief beter geïntegreerd en ingeburgerd zijn geraakt dan andere ‘allochtonen’, zonder dat zij een gedwongen inburgeringsplicht onderworpen werden. Met andere woorden: hoe noodzakelijk is zo’n inburgeringsplicht, met alle juridische en politieke ellende die zij veroorzaakt?

Dit wil overigens niet zeggen dat er niets moet gebeuren. Er zijn werkelijk grote problemen, maar in elk geval de meest dringende daarvan worden niet onmiddellijk opgelost door een verplichting om voor een inburgeringsexamen te slagen. Daar is aanzienlijk meer voor nodig. En ook binnen de ruimere groep Antillianen en Arubanen die men onder de inburgeringsplicht laat vallen, is er wel degelijk behoefte aan beter onderwijs, goede introducties op de arbeidsmarkt, enzovoorts. Binnen deze groep is een zeker een deel in een maatschappelijk en economisch nadelige positie in vergelijking met andere Nederlanders. Maar ook daar moet men zich afvragen of wat er met de inburgeringsplicht wordt geboden, wel effectief is. Onderwijsbeleid en gerichte arbeidsmarktmaatregelen zouden meer moeten bieden dan met inburgeringscursussen wordt gedaan.

Een koekje van eigen deeg?

De Minister voor Integratie en Vreemdelingenbeleid doet het voorkomen alsof zij de Antillianen en Arubanen een koekje van eigen deeg serveert. Dat is echter meer schijn dan werkelijkheid. Ik zal aanstonds betogen dat de koninkrijksverhoudingen zoals die zich in de werkelijkheid voordoen en zoals die ten grondslag liggen aan het Statuut, zich verzetten tegen een opvatting dat wat aan de Antillen en Aruba is toegestaan daarom ook aan Nederland is toegestaan.

De definities van de Nederlandse Antillianen en Arubanen die aan de inburgeringsplicht worden onderworpen, zijn duidelijk ontleend aan de Antilliaanse en Arubaanse toelatings- en uitzettingsregelingen (LTU). En zoals gezegd, een Nederlandse werknemer kan zich niet zonder meer in de Antillen of Aruba vestigen. De Antilliaanse en Arubaanse LTU zijn het deeg waarmee Verdonk verbannings- en inburgeringskoekjes bakt.

Meteen moet echter worden gezegd dat de doelstellingen van de voorliggende voorstellen volkomen anders zijn dan bij de bestaande Antilliaanse en Arubaanse maatregelen. De memorie van toelichting bij het voorontwerp geeft terzake blijk van grote misverstanden.

Ten eerst moet erop worden gewezen dat de Landsverordening Toelating en Uitzetting (LTU), door middel van uitvoeringsregels zodanig wordt toegepast dat de regels de laatste jaren sterk versoepeld zijn. In feite wordt Nederlanders een vestigingsvergunning verleend wanneer daarom gevraagd wordt. Weliswaar had het Antilliaanse en Arubaanse landbestuur er wellicht beter aan gedaan om een inmiddels oude toezegging gestand te doen door de LTU zelf in te trekken. Maar, naar verluidt, komt in de praktijk de huidige stand van zaken bijna op hetzelfde neer.

Ook als dit laatste anders was, is dat niet doorslaggevned. Want hoe het ook zij, de ratio voor de LTU is te vinden in de asymmetrie tussen de landen van het Koninkrijk. Nederland is qua inwonertal en omvang van de economie heel veel groter dan de overzeese landen. Deze landen zijn bovendien eilandeconomieën, en derhalve fysiek-geografisch gesloten economieën, waarvan het economisch grensverkeer en grensoverschrijden economisch verkeer van volkomen andere aard is dan het geval is bij een land als Nederland. De Caraïbische landen hebben met een relatief kleine en meer gesloten arbeidsmarkt te maken, die ervoor zorgt dat bij economische tegenslag men snel met hoge werkeloosheid te kampen heeft. Naar de economische inzichten ten tijde van het totstandkomen van de LTU was het verstandig en gerechtvaardigd de kleine eilandeconomieën te beschermen met een vestigingsvergunningsregeling. Het spreekt vanzelf dat deze rechtvaardiging voor Nederland absoluut niet opging en nog steeds niet opgaat.

In de memorie van toelichting wordt niet de minste aanwijzing gevonden voor de economische ontwrichting die aan de nationale economie zou worden toegebracht door het enkele ontbreken van een inburgeringsplicht voor Antillianen en Arubanen als voorgesteld wordt. Evenmin wordt de maatschappelijke ontwrichting die het ontbreken van een inburgeringsplicht op de wijze als thans voorgesteld concreet onderbouwd ter rechtvaardiging van het opleggen van een inburgeringsplicht aan de in de voorstellen aangeduide groep van 16 tot 65 jarige Nederlanders die minder dan 8 jaar van de leerplicht in Nederland hebben doorgebracht.

‘Landskinderen’ en inburgering

De suggestie in de memorie van toelichting dat de definitie van ‘landskinderen’ die owrdt ontleend aan de LTU, relevant is voor de indicatie van de mate van ingeburgerd zijn, en dus spiegelbeeldig ter rechtvaardiging van de inburgeringsplicht aan Caraïbische Nederlanders kan worden tegengeworpen, is een gotspe. [40]

De definitie van degene die vrijgesteld is van de vestigingsvergunning in de zin van de LTU heeft in het geheel niets te maken met de notie van ‘inburgering’ die in de Wet inburgering en in het onderhavige voorstel wordt gehanteerd. Op geen enkele manier is bewijs van talenkennis of van de lokale samenleving in de veeltalige en mulitculturele Caraïbische koninkrijksdelen op welke manier dan ook van belang. Integendeel, de Europese Nederlanders kunnen een puntje zuigen aan de veeltaligheid en veelvormigheid in de overzeese landen en hoe daarmee wordt omgegaan.

Discriminatie en ongerechtvaardigde ongelijke behandeling

In de volgende paragrafen toetsen wij de inburgeringsplicht aan het verbod van discriminatie en ongerechtvaardigde ongelijke behandeling.

Wanneer het criterium waarmee de relevante groep bepaald wordt die onderwerpen worden aan een bepaalde maatregel een verboden criterium is (zoals ras, geloof, afstamming e.d.), dan is sprake van rechtstreekse discriminatie. Wanneer het gehanteerde criterium zelf niet verboden is, maar in de praktijk ertoe leidt dat voornamelijk personen van bepaald geloof, geslacht, ras of afkomst door een bepaalde maatregel wordt getroffen, dan is er sprake van indirecte discriminatie. Zulke indirecte discriminatie kan echter objectief gerechtvaardigd worden. Daartoe moet er sprake zijn van

a) een door de maatregel gediend legitiem doel;

b) de maatregel moet geschikt en passend zijn om het doel kunnen dienen;

c) de maatregel moet evenredig zijn aan het belang van het te dienen doel, ook in de zin dat de maatregel niet met minder ingrijpende middelen kan worden bereikt.

Van verboden ongelijke behandelingis sprake wanneer het maken van onderscheid niet objectief gerechtvaardigd kan worden. Dezelfde eisen van proportionaliteit van een middel dat een legitiem doel moet dienen, gelden hier.

Discriminatie naar ras

Het onderwerpen van alleen een bepaalde groep Nederlanders aan de inburgeringsplicht is het maken van onderscheid.

De groep wordt gedefinieerd al naar gelang het geboren zijn en woonachtig zijn (geweest) van de persoon zelf of diens ouders in de Caraïbische landen van het koninkrijk. Dit is een criterium waarbij nationale afkomst doorslaggevend is. Dit lijkt te vallen onder de definitie van ‘ras’ in de internationale en nationale regelgeving.

Echter, heeft de Hoge Raad in de zaak Matos c.s. van 21 november 2000, NJ 2001, 376, geoordeeld dat in de context van onderscheid met het oog op toepassing van de LTU, het begrip ‘ras’ niet refereert aan de in de LTU naar herkomst gedefinieerde groepen maar een ‘etnografische’ betekenis heeft: ‘het begrip "nationale afstamming" [heeft] niet de politiek-juridische betekenis [...] van nationaliteit of onderdaanschap, doch een etnografische betekenis’. [41] Mede in het licht van het gegeven dat op zichzelf een landsburgerschap (waaruit toelatings- en verblijfsgevolgen kunnen worden verbonden) ook door het Statuut tot de mogelijkheden wordt gerekend, zal het moeilijk worden om in rechte een beroep op rechtstreekse discriminatie op grond van ras gehonoreerd te krijgen, aangenomen dat de HR blijft bij het geoordeelde in Matos c.s..

Ongelijke behandeling

Bij de vraag of er ongelijke behandeling is, is van cruciaal belang met wie er vergeleken wordt. Problemen ontstaan door impliciet of categoriaal vrijgestelde Nederlanders en niet-Nederlanders die eveneens buiten Nederland geboren zijn (of uit een buiten Nederland geboren ouder geboren) en 10 jaar buiten Nederland hun hoofdverblijf hadden.

Wij onderscheiden hier:

a) Antillianen en Arubanen die 10 jaar of langer hun hoofdverblijf buiten het Koninkrijk hadden;

b) andere Nederlanders buiten het Koninkrijk geboren die 10 jaar of langer hun hoofdverblijf buiten Nederland hadden;

c) niet-Nederlandse EU-burgers en hun familieleden die derdelander zijn; en

d) verdragsrechtelijk geprivilegieerden (Japanners, Canadezen, Australiërs en Amerikanen).

Antillianen/Arubanen die 10 jaar of langer hun hoofdverblijf buiten het Koninkrijk hadden

Buiten de groep die inburgeringsplichtig worden gemaakt vallen de Antillianen of Arubanen die 10 jaar hun hoofdverblijf buiten het Koninkrijk hadden. Bij wijze van voorbeeld kan men denken aan Nederlandse Antillianen die op het Franse deel van St. Maarten wonen. Deze vallen niet onder de inburgeringsplicht. Dit is willekeurig en daarmee ongerechtvaardigd.

Andere Nederlanders die 10 jaar of langer hun hoofdverblijf buiten het Koninkrijk hadden

Ditzelfde geldt voor Nederlanders die om welke reden dan ook 10 jaar buiten het Koninkrijk hun hoofdverblijf hadden. Ook zij vallen niet onder de inburgeringsplicht, hoewel daarmee niet gezegd is dat zij afdoende kennis van de Nederlandse taal en samenleving hebben om geen integratieproblemen te kunnen hebben.

Bij deze en de vorige categorie wreekt zich een tweetal veronderstellingen. Ten eerste de veronderstelling dat elke Antilliaan of Arubaan die 10 jaar op de Antillen of Aruba hebben gewoond integratieproblemen hebben, zoals bijna met zoveel woorden wordt gesteld in de memorie van toelichting bij het voorontwerp. Deze veronderstelling betekent dat het voorontwerp teveel personen onder de inburgeringsplicht plicht. De tweede veronderstelling is dat er geen andere Nederlanders zijn, die 10 jaar of langer buiten Nederland hebben gewoond, die door gebrek aan kennis van de Nederlandse taal en samenleving op integratie-problemen kunnen stuiten. Deze veronderstelling betekent dat het voorontwerp te weinig relevante personen onder de inburgeringsplicht brengt.

Beide veronderstellingen leiden tot de conclusie dat de voorstellen niet passend zijn.

Niet-Nederlandse EU-burgers

Ten aanzien van niet-Nederlandse EU-burgers zal krachtens de Wet inburgering een categoriale uitzondering gelden voor niet-Nederlandse EU-burgers, en wie daarmee gelijk moet worden gesteld, nl. burgers van EER-landen en Zwitsers. [42] Bovendien worden (in overeenstemming met secundair EG-recht) ook hun familieleden die derdelander zijn vrijgesteld van de inburgeringsplicht. [43]

Voor wat betreft de niet-Nederlandse EU-burgers zelf (en EER-onderdanen en Zwitsers) die geen voldoende kennis hebben van de Nederlandse taal en samenleving is er geen substantiële rechtvaardiging aan te voeren waarom zij moeten worden vrijgesteld van de inburgeringsplicht, maar Nederlandse Antillianen en Arubanen niet.

De Raad van State heeft hierop gewezen in het advies over de oorspronkelijke tekst van de Wet inburgering die de regering ter advisering aan de Raad had voorgelegd. Deze stelde dat door het opleggen van een inburgeringsplicht aan Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders, ‘Nederlanders daarmee in een ongunstiger positie komen te verkeren dan de andere burgers van de Europese Unie, en dat dit moeilijk te verenigen is met het gelijkheidsbeginsel.’ [44] De Raad kwam tot de conclusie dat de wet zo moet worden aangepast dat Nederlanders op gelijke voet met niet-Nederlandse burgers zouden moeten worden uitgezonderd van de inburgeringsplicht. [45]

Hoewel de regering in het nader rapport aan de koningin over dit advies stelde daaraan tegemoet te zijn gekomen, ook voor Antillianen en Arubanen, stellend dat ‘het maatschappelijke probleem van onvoldoende inburgering van Nederlanders van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse afkomst’ - de Raad van State sprak slechts over ‘relatief kleine groepen’ van Antillianen en Arubanen - in een aparte regeling zou worden opgenomen.

Deze regeling wordt gepresenteerd in het voorliggende voorontwerp. Dit voorontwerp verklaart op de door de Raad van State gewraakte wijze echter alle relevante bepalingen van de Wet inburgering onverkort van toepassing op Antillianen en Arubanen. Alles wat er in de memorie van toelichting bij het voorontwerp wordt gezegd over ‘een op de bijzonder problematiek van bijzondere groepen Antillianen en Arubanen toegespitste maatregel’ is een rookgordijn dat niet kan verhullen dat de Wet inburgering integraal van toepassing wordt gemaakt op Antillianen en Arubanen tussen de 16 en 65 jaar die niet onder een van de algemene vrijstellingen (die ook voor alle anderen gelden) vallen. Het voorstel zal dus ongetwijfeld op dezelfde ‘grote bezwaren’ van de Raad van State stuiten.

Schrijver dezes meent dat de Raad van State terecht van oordeel is dat de maatregel de Antillianen en Arubanen ongerechtvaardigd ongelijk behandelt op een wijze die door artikel 1 van de Grondwet, en tevens het Twaalfde Protocol van het EVRM en artikel 26 IVBPR wordt verboden.

Het bezwaar schuilt er voornamelijk in dat een Griek, Pool Litouwer, Est, Portugees of IJslander die geen enkele formele of culturele band heeft met Nederland, de Nederlandse taal geenszins beheerst of van de Nederlandse samenleving enige kennis heeft, zonder meer wordt vrijgesteld van de inburgeringsplicht. Deze vrijstelling geldt evenzeer voor de Swazi-echtgenoot en kinderen van de Ier of andere niet-Nederlandse EG-burger die gebruikmakend van het vrij verkeer van werknemers zich in Nederland vestigt.

Er is in de memorie van toelichting bij het voorontwerp niet een begin van een inhoudelijke verklaring te vinden waarom het gerechtvaardigd is om deze niet-Nederlanders ten aanzien van de inburgeringsplicht een meer geprivilegieerde burgerschapspositie te verlenen dan Nederlanders.

Terecht verwijst de Raad van State naar de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, dat in het Matthews arrest heeft vastgesteld dat het enkele feit dat men partij is bij de oprichtingsverdragen van de Europese Gemeenschap en Unie geen rechtvaardiging kan zijn voor het niet naleven van het EVRM (en bijbehorende Protocollen). [46] Een formele verwijzing naar het bestaan van EG-recht alleen kan de meer bevoorrechte positie van EU-burgers en daaraan gelijkgestelden en hun familieleden in vergelijking met een groep Nederlanders verklaren noch rechtvaardigen.

Pas wanneer aannemelijk wordt gemaakt dat de mate van integratie van Antillianen en Arubanen aanmerkelijk slechter is dan die van de EG-burgers van alle andere 24 lidstaten tezamen en van hun familieleden die derdelander zijn, en als bovendien blijkt dat de gevolgen die slechtere integratie een groter probleem opleveren dan de integratie van niet-Nederlandse EU-burgers en hun familieleden die derdelander zijn (en daaraan gelijkgestelden), dan kan men toekomen aan de vraag of een dergelijke ongelijke behandeling het daarmee beoogde doel op proportionele wijze kan bereiken.

De U-bocht van het EG-recht

Er is wel gesteld dat Antillianen en Arubanen zich met gemak aan de inburgeringsplicht kunnen onttrekken door gebruik te maken van het feit dat zij zelf EU-burger zijn. Daarbij passen een aantal kanttekeningen.

Ongetwijfeld zijn Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders op grond van hun nationaliteit EU-burgers, en genieten daarom de rechten en plichten die zij aan het Gemeenschapsrecht kunnen ontlenen, zodra zij zich bevinden binnen de territoriale en materiële reikwijdte van het Gemeenschapsrecht. [47] Zij bevinden zich binnen de territoriale reikwijdte wanneer zij zich binnen het gebied van een van de lidstaten bevinden; zij bevinden zich in beginsel binnen de materiële reikwijdte van het EG-recht als zij zich kunnen beroepen op een van de economische vrijheden (vrij verkeer van personen, diensten, goederen, kapitaal), hetgeen in principe het geval is bij grensoverschrijdende economische bewegingen van personen ten einde diensten te ontvangen.

Het gebruik maken van de diensten van een luchtvaartmaatschappij uit een lidstaat om zich te laten vervoeren naar een andere lidstaat valt onder het vrij dienstenverkeer in de zin van het EG-verdrag. Vandaar dat wel gesteld is dat de Antilliaan of Arubaan die via een andere lidstaat zich naar Nederland vliegt, om dat enkele feit vrijgesteld moet worden van de inburgeringsplicht. Dit acht ik echter onzeker.

Het staat vast dat men niet gestraft mag worden voor het gebruik maken van zijn EG-vrijheden bij terugkeer uit een andere lidstaat waar men verbleef (het befaamde Singh arrest van het Hof van Justitie EG). [48] De aanhangige Wet inburgering voorziet ook in deze uitzondering, en zou dus ook van toepassing zijn op de Antilliaan of Arubaan die gebruik heeft gemaakt van zijn vrijverkeersrechten in een andere lidstaat en zich daarna in Nederland vestigt. [49] Het is mijns echter onzeker of het met een omweg via een andere lidstaat vliegen om zich in Nederland te vestigen met het uitsluitende oogmerk om zich op die manier te onttrekken aan de inburgeringsplicht nog wel door het vrij dienstenverkeer wordt beschermd.

Behalve overwegingen van misbruik van recht, is het ook de vraag of de betrokkene wel in een nadeliger positie verkeert na van zijn EG-rechten gebruik te hebben gemaakt (dit is de ratio van de Singh en soortgelijke rechtspraak van het HvJEG). Komt een inburgeringsplichtige (Antilliaanse of Arubaanse) Nederlander bij vestiging in Nederland in een ongunstiger positie te verkeren doordat hij gebruik heeft gemaakt van zijn EG-rechten? Waarschijnlijk niet: hij was immers ook tevoren onderworpen aan de inburgeringsplicht. [50]

Maar dit doet niet af aan het gegeven dat, juist doordat zo’n Antilliaanse of Arubaanse Nederlander geen beroepkan doen op een vrijstelling van de inburgeringsplicht, er een ongerechtvaardigd onderscheid komt te ontstaan tussen deze Nederlanders en andere EG-burgers.

Geprivilegieerde derdelanders

Tot de groep vrijgestelden van de inburgeringsplicht, behoren ook derdelanders die krachtens vriendschaps- en andere verdragen vrijstelling wordt verleend. [51] Het gaat om Japanners, Amerikanen, Canadezen, Australiërs en Zwitsers.

Vanuit het perspectief van burgerschapsrechten is deze voorkeursbehandeling bijzonder. Men wil op grond van ‘meest begunstigden’ clausules en ‘nationale behandelingsclausules’ aan derde landers die vanuit burgerschapsperspectief geen enkele band hebben met Nederland een meer geprivilegieerde behandeling gunnen dan aan Nederlandse inwoners van het Koninkrijk die in het Koninkrijk zijn geboren en aldaar hun hoofdverblijf hebben gehad.

Antillianen en Arubanen blijken door Nederland kennelijk beschouwd te worden als ‘minderbegunstigden’.

Het Statuut is gebaseerd op een gedeeld staatsburgerschap. Het is onderdeel vande retorica van de Europese Nederlanders dat dit gedeelde staatsburgerschap meer is en behoort te zijn dan het papier van het Nederlandse paspoort alleen. Het Statuut gaat daar ook vanuit. Men heeft destijds bewust ervoor gekozen niet de Britten te volgen in hun ontwikkeling naar een losse commonwealth benadering waarbij men het burgerschap en met name ook toegang, verblijf en kiesrecht loskoppelde van het staatsburgerschap. Vandaar ook dat in het rapport dat ten grondslag lag aan Resolutie XIV van de Conferentie van 1948, welke het bestaan van een landsburgerschap naast een staatsburgerschap mogelijk maakte, spreekt over een ‘gemeenschappelijke regeling’ van de hoofdlijnen van het burgerschap, waarnaast bijzonderheden in regelingen per land kunnen worden uitgewerkt. [52]

Hoezeer de Nederlandse regering het gedeelde staatsburgerschap, dat toch ook een gedeeld substraat moet hebben van burgerschapsrechten dat uitstijgt boven het papier van het paspoort alleen, ontledigt van elke materiële betekenis, blijkt wel uit het verlenen van voorrechten aan Japanners en andere derdelanders die men wil onthouden aan de eigen onderdanen. Het biedt een schrijnend inzicht in de koninkrijksverhoudingen, zoals die vanuit Nederland worden gezien.

Conclusie over de inburgeringsplicht

De voorstellen voor het opleggen van een algemene inburgeringsplicht op gelijke voet met derdelanders, onder gelijktijdige categoriale vrijstelling van niet-Nederlandse EU-burgers (en daaraan gelijkgestelden) en ook van sommige niet-Europese derdelanders, zijn onhoudbaar.

Aanvankelijk kan men het voorontwerp hebben gezien als een stok-achter-de-deur voor het invoeren van een sociale vormingsplicht op de Antillen. Inmiddels is deze ingevoerd en is er een begin gemaakt bij de uitvoering daarvan. Ook kan het een stok-achter-de-deur zijn geweest voor de onderhandelingen over de toekomst van de Antillen: de voorstellen als een weinig fijnzinnig pesterijtje, dat ingeruild kan worden voor concessies van Antilliaanse kant op verschillend vlak. Het dreigen met een ‘verblijfsregeling Antilliaanse en Arubaanse jongeren’, zoals de maatregelen in Den Haag telkens genoemd worden, wordt, ook sinds het vastlopen van de besprekingen van Den Haag met de eilanden, uitdrukkelijk gebruikt als onderhandelingsmiddel. [53] Het is echter volkomen duidelijk dat het pesterij-gehalte te groot is om als zo’n middel effectief te kunnen zijn: ‘Liever een Japanner dan een Antilliaan of Arubaan’, is de implicatie van de voorgestelde inburgeringsplicht. Het voorontwerp is uiterst geschikt om de koninkrijksverhoudingen te verzuren en het verder uiteenvallen van het Koninkrijk te bevorderen. Het werpt allerlei grenzen binnen het koninkrijk op, langs de lijnen van het persoonlijk statuut van burgers. Eerste rangs-, tweede en derde rangsburgers worden onderscheiden, en misschien nog wel meer. Duidelijk is dat de Antillianen en Arubanen die in de Caraïbische koninkrijksdelen hun hoofdverblijf hebben gehad duidelijk niet tot de eerste rang behoren. Niet alleen niet-Nederlandse EU-burgers gaan hun voor, maar ook de Japanners, Amerikanen, Australiërs en Canadezen doen dat.

Aruba

Het opwerpen van zulke grenzen binnen het Koninkrijk heeft op geen enkele wijze bijgedragen aan verbetering van de toekomst van de Caraïbische delen van dat Koninkrijk. Het draagt daarom ook niet bij aan de oplossing van problemen die Nederland ziet in de verhouding tot de Caraïbische koninkrijksdelen, zomin als ze bijdragen aan het oplossen van al jaren slepende maatschappelijke problemen van een relatief beperkte groep Antilllianen in Nederland. Daarbij is Aruba het piespaaltje. In geen van de statistieken of anderszins is er een probleem gesignaleerd met de kwaliteit van de instroom van Arubanen naar Nederland. Omdat nu eenmaal in de Toelichting op het Statuut staat dat bij toelating en uitzetting ‘de landen [niet] behoren te discrimineren tussen Nederlanders die niet uit het betrokken land afkomstig zijn’ heeft men de Arubanen in dezelfde ongunstige positie willen brengen als de Antillianen. Een fraai staaltje non-discriminatie.

De Toekomst: of hoe nu verder?

Het inmiddels al jarenlang slepende gesteggel over toelatings- en uitzettingsregelingen heeft geen van de koninkrijkspartners enig positiefs gebracht. Het is daarom beter een radicaal andere koers te varen.

In Europa hebben we geleerd dat vrij verkeer bijdraagt aan het economisch en maatschappelijk welzijn (hoewel bij elke uitbreiding van de EU met een niet-West-Europees land we het weer opnieuw schijnen te moeten leren). Binnen het Koninkrijk is die les nog steeds niet geleerd. Het zou verstandig zijn, juist nu de Nederlandse Antillen op het punt staan om zich op te heffen, om binnen het Koninkrijk het vrij verkeer van werknemers, of meer algemeen het vrij verkeer van personen, als constitutioneel beginsel te codificeren (behoudens de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen bij economische crises, vast te stellen bij maatregel van nader te bepalen aard waaromtrent de betrokken koninkrijksentiteiten worden geraadpleegd).

De Hoge Raad heeft in zijn juriprudentie al vastgesteld dat dit beginsel een ongeschreven staatsrechtelijk beginsel is dat tussen Aruba en de Nederlandse Antillen geldt. [54] Het dient bij de uitkomst van de komende onderhandelingen tevens te worden vastgelegd tussen alle eilanden van de Antillen zodra de Nederlandse Antillen opgeheven worden.

Het wordt tijd dit beginsel tevens van toepassing te maken in de verhouding tot Nederland. Dit zal wellicht even pijn doen omdat de Antillen en Aruba dan in wezen ook formeel afscheid moeten nemen van de mogelijkheid hun eilandseconomieën te beschermen tegen Nederlandse aanwezigheid op de arbeidsmarkt. Het zal ook pijn doen bij de Nederlandse politici die denken dat men sociale en economische problemen oplost door krachteloze symbolische maatregelen die geen enkele bijdrage leveren aan hun oplossing.